Закон «Про правотворчу діяльність»: що врахувати правникам?

Чому прийняття Закону України «Про правотворчу діяльність» є важливим: історія питання

Станом на жовтень 2023 року в Єдиному державному реєстрі нормативно-правових актів України обліковувалося понад 120 000 документів, які містять правові норми, що саме по собі є вражаючою ілюстрацією рівня складності системи українського законодавства.

Але складність, як відомо, не завжди означає належну системність, а саме законодавство з високим рівнем системності є надзвичайно важливим для розвитку правової держави, належного захисту прав і свобод людини і громадянина та можливості ефективно відповідати на всі виклики та загрози сьогодення. Вищий рівень системності означає, що закони та інші нормативно-правові акти є узгодженими, послідовними, логічно пов'язані і враховують весь спектр правових питань, які виникають у ході їх застосування. Системність дозволяє уникнути суперечностей між законами та підзаконними нормативно-правовими актами. Коли закони узгоджені між собою, правова система працює ефективно, що забезпечує консистентність і надійність правозастосовчих рішень. Високий рівень системності полегшує розуміння законодавства для всіх користувачів - як для юристів і суддів, так і для звичайних громадян: вони можуть швидше і легше знаходити та застосовувати правові норми, коли вони впорядковані в системному порядку.

Власне приблизно такі міркування і поставили на порядок денний прийняття закону, який мав би врегулювати фундаментальні засади функціонування системи законодавства. На рівні юридичної доктрини питання виникло ще до відновлення Україною незалежності, але майже десятиліття залишалося лише на рівні наукової ідеї необхідності прийняття «нормативно-правового акта про нормативно-правові акти».

Перші спроби формалізації такої ідеї та оформлення проекту законодавчого акта відбулися далекого 1994 року, шляхом розроблення Інститутом законодавства Верховної Ради України проекту Закону України «Про закони і законодавчу діяльність в Україні». Дещо пізніше побачив світло інший проект Закону України «Про нормативно-правові акти», який, будучи ухваленим українським Парламентом у 1999 році, так і не набув чинності у зв'язку із накладенням президентського вето, яке зрештою так і не було подолане.

Спроби ухвалити Закон, який би упорядкував статус та систему законів та інших нормативно-правових актів, не припинялися. У різний час суб'єкти законодавчої ініціативи, передусім народні депутати України, розробляли та вносили проекти законодавчих актів «Про нормативно-правові акти», «Про закони і законодавчу діяльність». Втім, спроби їх ухвалення із різних причин не виявилися успішними.

Безумовно, протягом всіх років української незалежності питання регулювання прийняття, функціонування та взаємодії нормативно-правових актів не являло собою суцільну правову прогалину. Відносини у цій сфері і наразі регулюються Конституцією України. Окремі питання правотворчої діяльності визначені в законах України «Про Регламент Верховної Ради України», «Про комітети Верховної Ради України», указах Президента України від 30 березня 1995 року № 270/95 «Про затвердження Положення про порядок роботи над законопроектами та іншими документами, що вносяться Президентом України на розгляд Верховної Ради України», від 10 червня 1997 року № 503/97 «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності», постановах Кабінету Міністрів України від 6 вересня 2005 року № 870 «Про затвердження Правил підготовки правових актів Кабінету Міністрів України», а також від 18 липня 2007 року № 950 «Про затвердження Регламенту Кабінету Міністрів України».

Втім, відсутність єдиного підходу в законодавстві до визначення видів нормативно-правових актів, їх особливостей та ієрархії, процедур набуття чинності, дії та припинення, а також вирішення суперечностей та «закриття» прогалин при застосуванні цих актів, призводило до різноманітної та несистемної практики застосування права. Ця ситуація, своєю чергою, подекуди обумовлювала численні порушення прав та свобод громадян. Однією зі значущих проблем у сфері правотворчості у публічному управлінні поставала відсутність зв'язку між тими, хто приймає нормативний акт, і результатами власної правотворчої діяльності, а іноді навіть ігнорування цих результатів.

Із метою вирішення означених проблем до Плану законопроектної роботи Верховної Ради України на 2021 рік, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 2 лютого 2021 року № 1165-IX, був включений законопроект, який у підсумку був ухвалений Парламентом на тридцять другу річницю відновлення української Незалежності та згодом був підписаний Президентом України, набувши статусу Закону України «Про правозастосовчу діяльність» (надалі - Закон).

Відповідаючи на питання, заявлене у заголовку до цього матеріалу, а саме: «Що врахувати правникам у зв'язку із прийняттям Закону України «Про правотворчу діяльність»?», слід відзначити, що його новели матимуть як суто системоутворююче значення для майбутнього розвитку системи українського законодавства, так і практичне змістовне навантаження, яке впливатиме на професійну діяльність будь-якого юриста.

Зупинимося на окремих положеннях Закону, які, із нашої точки зору, справлятимуть найбільший вплив на розвиток вітчизняної правової системи, умовно розділивши їх на дві групи: «системоутворюючу» та «практичну».

«Системоутворююча» частина

Серед новел, які запроваджуються Законом і мають системно-структурний характер, зокрема, слід відзначити появу законодавчих визначень понять правотворчої діяльності, встановлення її принципів, окреслення кола учасників та їх повноважень, вирішення питань, що пов'язані з делегуванням правотворчих повноважень. Також поняття «норма права», «нормативно-правовий акт», «прогалина у праві», «правова колізія» відтепер матимуть не лише доктринальний, а й законодавчо встановлений зміст.

Загальна архітектура системи законодавства України, згідно із Законом, представлена таким чином:

• Конституція України - Основний Закон України;

• закони;

• підзаконні нормативно-правові акти;

• чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.

Також законодавець виокремив різновиди підзаконних нормативно-правових актів, що матиме суттєве значення, зокрема, для вирішення можливих колізій. Так, до підзаконних віднесено такі нормативно-правові акти:

• постанови Верховної Ради України;

• укази Президента України;

• постанови Кабінету Міністрів України;

• накази міністерств;

• акти інших державних органів;

• постанови Верховної Ради Автономної Республіки Крим, постанови Ради міністрів Автономної Республіки Крим, накази міністерств Автономної Республіки Крим;

• розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, накази керівників структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій;

• акти органів місцевого самоврядування.

Важливим із точки зору правотворчої діяльності та вирішення суперечностей між нормами права є те, що вперше в історії української правової системи на законодавчому рівні закони диференційовано за видами, якими є такі:

• кодекс (закон, який створений шляхом систематизації норм права, містить загальні засади, на підставі яких комплексно регулює однорідну сферу суспільних відносин, забезпечуючи стабільність правового регулювання);

• первинний закон (закон, що системно регулює окрему сферу суспільних відносин);

• закон про внесення змін (закон, яким змінюється окремий структурний елемент кодексу або первинного закону);

• закон про міжнародний договір;

• закон про затвердження (затверджує законом Державний бюджет України, Регламент Верховної Ради України, а також інші акти);

• закон про схвалення (схвалює або затверджує законом нормативно-правові акти інших органів).

Із системної точки зору виключно важливим є встановлення ієрархії нормативно-правових актів за їх юридичною силою, що є основою для визначення співвідношення їх взаємної підпорядкованості у системі законодавства та застосування правил подолання ієрархічних колізій правових норм. Ієрархія визначається таким чином (від акта найвищої юридичної сили за спаданням):

• Конституція України;

• чинні міжнародні договори України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України;

• закони;

• постанови Верховної Ради України, укази Президента України;

• постанови Кабінету Міністрів України, нормативно-правові акти Національного банку України;

• накази міністерств;

• нормативно-правові акти інших державних органів;

• постанови Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим;

• акти обласних державних адміністрацій, накази міністерств Автономної Республіки Крим, акти Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій;

• акти районних державних адміністрацій;

• акти органів місцевого самоврядування.

За логікою Закону кожен різновид нормативно-правового акта, який є нижчим у ієрархії, має підпорядковуватися та відповідати акту вищої юридичної сили та бути складеним на його основі.

«Практична» частина

Найбільш важливими для правозастосовчої діяльності є положення Закону, які регулюють питання дії нормативно-правових актів у часі, просторі, за колом суб'єктів, подолання правових прогалин та колізій норм права.

Щодо дії нормативно-правових актів у часі Законом встановлюються загальні положення, які регулюють питання набрання ним чинності (за загальним правилом нормативно-правовий акт набуває чинності у 0 годин дня, наступного за днем його опублікування), неможливості зворотної дії (крім випадків скасування та/або пом'якшення міри юридичної відповідальності за вчинене правопорушення).

За необхідності первинний закон, кодекс чи окремі їх структурні елементи можуть вводитися в дію пізніше моменту набрання ним чинності. При цьому введення в дію окремих структурних елементів первинного закону, кодексу не може передувати моменту набрання ним чинності в цілому. Норми права щодо строку (терміну) та умов введення в дію інших структурних елементів первинного закону, кодексу набирають чинності одночасно з набранням чинності таким первинним законом, кодексом. При цьому моментом припинення дії нормативно-правового акта є 24 година дня відповідного строку.

Щодо втрати чинності нормативно-правовим актом, то це відбуватиметься у разі прийняття відповідного рішення суб'єктом правотворчої діяльності у межах своїх повноважень, Конституційним Судом України (для законів, інших нормативно-правових актів Верховної Ради України, нормативно-правових актів Президента України, Кабінету Міністрів України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим), судом (для підзаконних нормативно-правових актів).

Відносно дії нормативно-правових актів у просторі та за колом суб'єктів, то Законом встановлено традиційні для української правової доктрини положення, згідно з якими правове регулювання нормативно-правового акта відповідного рівня може поширюватися на всю територію України, відповідну адміністративно-територіальну одиницю (одиниці) або на певну її (їх) частину, а щодо суб'єктів правовідносин: на громадян України, іноземців, осіб без громадянства, юридичних осіб, інших суб'єктів правовідносин, осіб, які перебувають на території, на яку поширюється його дія, і яких він стосується, крім випадків, передбачених нормативно-правовим актом.

Окрема увага Закону присвячена важливим для юридичної практики питанням подолання правових прогалин, якими вважаються повна або часткова відсутність норми права, що не забезпечує завершеність правового регулювання відповідних суспільних відносин. Для подолання прогалин законодавець визначає два шляхи: правотворчий та судовий.

Так, нормами Закону визначено, що у разі виявлення правової прогалини відповідний суб'єкт правотворчої діяльності зобов'язаний прийняти (видати) нормативно-правовий акт, що її усуває, актом того самого виду, що містить прогалину. Важливим є те, що усунення правової прогалини шляхом прийняття (видання) нормативно-правового акта нижчої юридичної сили не допускається.

Щодо подолання правових прогалин у ході здійснення правосуддя, то таке питання вирішуватиметься традиційно шляхом застосування аналогії закону, тобто застосування до неврегульованих суспільних відносин положень закону, який регулює подібні суспільні відносини; а у випадку відсутності такої можливості - аналогії права, тобто шляхом застосування до суспільних відносин, не врегульованих нормативно-правовими актами, загальних принципів права.

При цьому зберігається підхід, згідно з яким аналогія закону та/або аналогія права не застосовуються для визначення підстав, меж повноважень та способу дій органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, притягнення особи до юридичної відповідальності.

Щодо подолання правових колізій, мабуть, найбільш практично значущого питання розглядуваного Закону, то законодавець розрізняє два їх різновиди:

• Протиріччя - колізії норм права в нормативно-правових актах рівної юридичної сили.

• Невідповідності - колізія норм права в нормативно-правових актах різної юридичної сили.

Подолання колізій, тобто протиріччя або невідповідність між нормами права у нормативно-правових актах, що регулюють одні й ті самі суспільні відносини, відбуватиметься в такий спосіб:

• У разі виявлення колізії між кодексом і первинним законом пріоритет у застосуванні має норма права, що міститься у кодексі, якщо інше не передбачено таким кодексом.

• У разі виявлення колізії між нормативно-правовими актами різної юридичної сили пріоритет у застосуванні матимуть норми, що містяться у нормативно-правовому акті вищої юридичної сили.

• У разі виявлення колізії між нормативно-правовими актами рівної юридичної сили пріоритет у застосуванні матимуть норми, що містяться в нормативно-правових актах спеціального законодавства України або ж норми, що містяться у нормативно-правових актах, що вступили в дію пізніше.

Обмежений обсяг однієї публікації не дозволяє розкрити все багатоманіття новел Закону, які серед іншого стосуються особливостей планування правотворчої діяльності із розробки проектів законів, запровадження механізмів юридичного прогнозування, процедур підготовки проектів нормативно-правових актів тощо.

У будь-якому разі навіть розкриті вище особливості дають можливість дійти висновку про його майбутню системоутворюючу роль у подальшій розбудові української правової системи.

Висловлюємо сподівання про якнайшвидшу його введення в дію, адже це відбудеться через один рік з дня припинення або скасування воєнного стану в Україні, а значить здобуття Україною Перемоги.

Роман Падалка,

к. ю. н., приватний нотаріус

Київського міського нотаріального округу

Читайте також:

Закон про порядок вирішення окремих питань адміністративно-територіального устрою України офіційно опубліковано