Зареєстрований групою народних депутатів на чолі з Оксаною Сироїд законопроект № 7147 «Про юридичну (правничу) освіту і загальний доступ до правничої професії» зумовив шквал критики від юридичної спільноти. Його положення трактують як дискримінаційні для діючих юристів, які отримали вищу юридичну, а не правничу освіту, оскільки для продовження діяльності їм доведеться знову піти вчитися та скласти єдиний іспит. Над концепцією реформи юридичної освіти почали працювати давно, і професійне середовище сходиться на думці про необхідність змін. Однак поданий на розгляд Верховної Ради законопроект не відповідає очікуванням спільноти щодо низки питань. ЮРЛІГА вирішила отримати відповіді у співавтора законопроекту професора Андрія Бойка, який є членом Вищої ради правосуддя.
- Андрію Михайловичу, Ви є співавтором законопроекту № 7147 про правничу освіту, який викликав обурення юридичної спільноти. Поясніть найбільш дражливу норму про дійсність юридичної освіти впродовж п'яти років для окремих категорій юристів. Що буде з держслужбовцями, помічниками адвокатів і суддів, викладачами та іншими особами, визначеними в частині 6 статті 21 проекту?
- Насправді, ідеться про п. 7 Прикінцевих та перехідних положень, у якому запропоновано встановити певні обмеження для окремих категорій осіб, які працюють на посадах, визначених у частині 6 статті 21 проекту закону. Пропоновані обмеження, що стосуються юридичної освіти, не узгоджуються зі змістом частини 6 статті 21 і є помилковими за своєю суттю. У запропонованій редакції вони не були предметом обговорення серед розробників проекту закону і, очевидно, з'явилися на етапі редагування проекту перед його поданням до Верховної Ради. З позицій законодавчої техніки такого положення існувати не може, і я сподіваюсь, що під час розгляду цього законопроекту в Комітеті Верховної Ради п. 7 Прикінцевих та перехідних положень буде змінено або виключено.
Натомість хочу зазначити, що автори законопроекту обговорювали питання віднесення до юридичної освіти набуту кваліфікацію зі спеціальностей «Міжнародне право» і «Правоохоронна діяльність», які в різні періоди або охоплювалися поняттям «юридична освіта», або ж ні.
- Чи правильно я зрозуміла, що особи, які займаються «професійною діяльністю у сфері права», повинні будуть здавати єдиний кваліфіспит, щоб продовжувати займатися діяльністю, визначеною в частині 6 статті 21 проекту? Концепція реформи в тому, що до визначених чотирьох професій: адвокат, суддя, нотаріус, прокурор, будуть допускати лише через кваліфіспит?
- Завдання законопроекту глибші. І хоча, як на мене, він поданий дещо передчасно, оскільки окремі його положення потребують ще додаткового обговорення, його завданням є істотне покращення якості юридичної освіти. Законопроект покликаний запропонувати модель, яка б дала змогу узгодити інтереси суспільства, вищих навчальних закладів і здобувачів вищої освіти зі спеціальності «Право» у досягненні єдиної мети - отримати якісного фахівця-правника. Суспільство має право розраховувати на якісну підготовку фахівців-правників, навчальні заклади зобов'язані забезпечувати цю якість, а держава спільно з професійним середовищем, з огляду на те, що правнича професія належить до регульованих професій, повинні гарантувати якість доступу до правничої професії. Тому пропонується запровадження наскрізної магістерської програми (без поділу на рівні бакалавра й магістра) як моделі підготовки уніфікованого юриста, яка б завершувалася складанням єдиного кваліфікаційного іспиту. Тільки ті, хто склав цей іспит, зможуть у подальшому претендувати на доступ до посад судді, прокурора, адвоката, нотаріуса. Реформа розрахована на якісні зміни, які повинні протягом 5 - 10 років якісно змінити стан юридичної освіти. А перші результати будуть відчутні вже після запровадження єдиного кваліфікаційного іспиту. Принаймні цьогорічний вступний іспит на навчання за освітньою програмою «Магістр» зі спеціальності «Право» засвідчив його результативність. Запровадження такого іспиту дасть можливість забезпечити зовнішнє оцінювання якості підготовки випускників правничих шкіл.
- Тобто концепцією реформи є допуск до цих чотирьох професій через єдиний іспит...
- Насправді трохи інакше. Основне завдання концепції реформування - це забезпечення якісної юридичної освіти. Однією зі складових довіри до судді, адвоката, прокурора й нотаріуса є належний кваліфікаційний рівень, формування якого починається з якісної юридичної освіти. Кожен, хто закінчує навчальний заклад за спеціальністю «Право», має володіти необхідними компетентностями для того, щоб повноцінно розпочати первинну професійну діяльність. На жаль, на сьогодні дуже слабко працюють механізми, які б забезпечували внутрішній і зовнішній контроль якості освітніх програм зі спеціальності «Право». Рівень нашої юридичної освіти, на превеликий жаль, не є належним, і це демонструють результати вступного іспиту на магістерську програму за спеціальністю «Право», який відбувся цього року, про що вже йшлося вище. Це вперше за правилами зовнішнього незалежного оцінювання відбувся такий іспит. Аналіз його результатів показав, наскільки критичним є стан підготовки правників в окремих навчальних закладах: 21 % вступників не пройшли мінімальний поріг успішності, причому кожен шостий, хто закінчив бакалаврську освітню програму з відзнакою, так само не набрав мінімуму балів. Серед бакалаврантів закладів системи МВС понад 26 % не склало вступного іспиту. При цьому поріг був відносно низьким: з права - 22 бали із 70 максимальних, з іноземної мови - 6 із 42, тест на логіку (ТЗНПК) - 7 балів. Насправді, це є поріг вгадування. Цей іспит продемонстрував недостатній рівень підготовки бакалаврів із права. Є системні проблеми, вирішити які можна, тільки впровадивши системні зміни. Інша річ, яка, як на мене, спровокувала подання законопроекту, - це надання відомчим (переважно системи МВС) навчальним закладам 61 % обсягу держзамовлення на підготовку бакалаврів зі спеціальності «Право». Ви собі уявіть, що більшість правників готують у спеціалізованих навчальних закладах, які за характером освітньої діяльності спрямовані на підготовку фахівців зі спеціальності «Правоохоронна діяльність». Держава надає більший запит вищим навчальним закладам, у яких освітня програма підпорядкована іншій меті. Крім того, відбулися зміни в спеціальностях: міжнародне право з галузі знань «Право» перенесли в галузь знань «Міжнародні відносини», хоча й зазначили, що випускники цієї спеціальності здобувають юридичну освіту; а як у цьому випадку бути із забезпеченням єдності кваліфікації. На сьогодні у сфері юридичної освіти різні суб'єкти державної влади приймають неузгоджені, часом суперечливі рішення, які мають істотний вплив на якість юридичної освіти. Це й питання доступу до правничої освіти, і контролю за якістю освітніх програм зі спеціальності «Право», і узгодженості освітніх стандартів із стандартами професійної діяльності тощо. Тому назріла необхідність системного врегулювання цих і низки інших питань.
- Чому правничими професіями визнано чотири спеціальності: суддя, адвокат, прокурор, нотаріус?
- Ми керувалися критеріями, які поширені в багатьох країнах і випливають із низки міжнародно-правових актів. Правнича професія вирізняється такими ознаками: однакові кваліфікаційні вимоги; професійна незалежність; дисциплінарна відповідальність у межах професійної самоврядності; єдині етичні стандарти. Усім цим вимогам відповідають судді, прокурори, адвокати й нотаріуси. Я переконаний, що в цьому переліку мають бути й правові радники (юрисконсульти), вимоги до яких у нашому законодавстві необхідно привести у відповідність до стандарту правничої професії. Зазначений перелік важливий у цьому законопроекті для того, щоб сформувати розуміння, кого ми зараховуємо до правничої професії, та для формування компетентностей у здобувачів освітніх програм зі спеціальності «Право». У законопроекті також визначено перелік посад, які передбачають наявність юридичної освіти як кваліфікаційної вимоги. Перелік цих посад важливий, щоб зрозуміти, що вважається діяльністю у сфері права. Адже професійний стаж у сфері права є необхідною умовою доступу до окремих посад, що віднесені до правничої професії. Також у законопроекті передбачено, що окремими нормативними актами може бути визначено посади, які можуть передбачати наявність юридичної освіти як умову доступу до них. Просто ми розрізняємо правничу професію та вимоги доступу до неї, і посади, які за кваліфікаційними вимогами передбачають чи можуть передбачати наявність юридичної освіти.
- Чи не підпадають під названі Вами ознаки приватні виконавці? Можна їх зарахувати до списку правничих професій?
- На сьогодні ні. Це професійна діяльність, яка за кваліфікаційними вимогами передбачає наявність юридичної освіти.
- До переліку входять адвокати. Чи поширюється норма про визнання юридичної освіти для вже діючих на тих, хто зупинив діяльність?
- Проект закону передбачає умови доступу до правничої професії, а умови професійної діяльності, зокрема й адвоката, повинні визначатись і на сьогодні визначаються, окремими законами. Ми старались узгодити стандарти правничої професії з освітнім стандартом зі спеціальності «Право», щоб визначити обсяг обов'язкових компетентностей, якими має володіти випускник вищого навчального закладу. Він повинен набути компетентності, що дають йому змогу працювати саме за правничою професією. Він (випускник правничої школи) може працювати й на будь-якій іншій посаді, яка потребує юридичної освіти за кваліфікаційними вимогами.
- А це не є питанням дефініцій: якщо за кваліфікаційними вимогами необхідна юридична освіта і є законодавче визначення юридичної (правничої) освіти (вища освіта за спеціальністю «Право», здобуття якої відбувається за наскрізною програмою в рамках магістерського рівня вищої освіти), то її треба отримати?
- В окремих країнах (для прикладу, Німеччина, США, Японія та ін.) є регулювання освітніх програм і зовнішній контроль за їхньою якістю, щоб процес набуття кваліфікації відповідав кваліфікаційним вимогам до посад судді, адвоката й прокурора. Але не виключається, що вимога наявності юридичної освіти має місце щодо інших посад. Наприклад, керівні посади в німецькій системі МВС можуть обіймати тільки особи з юридичною освітою, яка здобута в класичних університетах, за умови складання першого кваліфікаційного іспиту, проходження стажування в суді, прокуратурі, адвокатурі, після цього складання другого кваліфікаційного іспиту, і лише після цього вони вважаються особами, що мають юридичну освіту. Ще раз наголошую, необхідно розрізняти правничу професію та вимоги до неї, й окремі посади, які за кваліфікаційними вимогами можуть потребувати юридичної освіти.
- Тобто особи з юридичною освітою, що працюють у приватному секторі, на держслужбі тощо, продовжать свою професійну діяльність, а підвищуватимуть загальний рівень професіоналізму спільноти за рахунок «нової крові», яка вивчиться за новими правилами?
- Так. У законопроекті зроблено акцент на тих компетентностях, які треба опанувати для правничої професії. У подальшому, набувши ці компетентності, особа зможе працювати на будь-якій посаді, яка потребує наявності юридичної освіти, чи в будь-якій іншій сфері, де набуті знання та навички надаватимуть певні професійні переваги.
- Чи можна передбачити, що значно скоротиться кількість навчальних закладів, які готуватимуть за спеціальністю «Право»?
- Найімовірніше, так. Проект передбачає цілком природний механізм конкурсного співіснування. Уявіть собі, на сьогодні існує 104 навчальні заклади, які готують правників за освітньою програмою магістра. Рівень їхньої підготовки насправді різний. Запровадження єдиного кваліфікаційного іспиту дасть можливість оцінити цих випускників за єдиними вимогами щодо якості підготовки. Цей іспит буде єдиним мірилом і гарантією доступу до професії тих, хто набув необхідних компетентностей, що відповідають вимогам до кваліфікації. Результати такого іспиту покажуть реальні можливості вищих навчальних закладів готувати якісних фахівців. Для прикладу, якщо 90 чи 100 % випускників певного навчального закладу складають цей іспит, то цей результат демонструє належну якість освітньої програми цього навчального закладу. В інших закладах показники можуть бути меншими або взагалі мізерними, що продемонструє неспроможність сформувати освітню програму та забезпечити освітню діяльність таким чином, щоб випускники могли претендувати на доступ до правничої професії. Тоді абітурієнти не вступатимуть до цих навчальних закладів через відсутність перспектив. Згодом такі ВНЗ почнуть припиняти освітню діяльність за спеціальністю «Право». На виході з ВНЗ рівень первинної кваліфікації має вимірюватися й бути первинним доступом до регульованої професії. Єдиний кваліфікаційний іспит дає можливість це зробити.
- Чи буде іспит платним?
- Як буде вирішено. Але я не бачу потреби запроваджувати плату, адже це буде в інтересах суспільства й держави.
- А як щодо корупційної складової?
- Про яку корупційну складову йдеться? За умови відсутності контролю за якістю освітніх програм, коли дипломи отримують ті, хто не має належного рівня підготовки, у нас більше підстав говорити про корупційну складову. Цьогорічний вступний іспит до магістратури засвідчив, що не було нарікань на об'єктивність оцінювання, наявність механізмів, які могли б викликати обґрунтований сумнів у недобросовісності тих, хто адміністрував цей іспит. Якщо до іспиту буде залучено представників правничої професії, академічного правничого середовища та буде продуманий механізм адміністрування складання іспиту, питання можливої корупції нівелюється. Це є питанням відповідальності всіх задіяних представників правничої професії. Вони повинні усвідомити, що відбирають своїх майбутніх колег, і повинні відповідально до цього поставитися. Належна організація відкине корупційну складову. Зараз ВНЗ випускають людей різної професійної якості, тих, хто не володіє елементарним обсягом компетентностей, а питання про корупційну складову не виникає.
- Чому ж? Виникає та отримує продовження в цьому законопроекті, адже ці самі люди продовжуватимуть навчати.
- Складання кваліфікаційного іспиту буде поза будь-яким впливом навчального закладу, який підготував фахівця. Далі вже професійне середовище за участю представників академічної спільноти дасть оцінку, чи зробив це навчальний заклад належно, чи дійсно випускник набув тих компетентностей, які забезпечують первинний доступ до правничої професії. Корупційна складова виникає, коли не зовсім розумно прописано положення й механізми, коли система є замкнутою, поза контролем громадськості чи професійного середовища. Законопроект передбачає контроль через представництво. Чомусь у Німеччині, де діють такі правила, питань про корупцію не постає, а ми, ще не впровадивши механізм, який витіснить корупцію в навчальних закладах, уже говоримо: «а може, це зумовить корупційну складову». Законопроект враховує корупційні ризики та мінімізує виникнення корупційної складової.
- Корупція - це ж не лише гроші, а й вплив.
- Погоджуюся, але подивімося, що відбувається зараз. Окремі іспити проводять адвокати, нотаріуси й так далі. Але якщо в складанні цього іспиту візьмуть участь представники всіх професій і академічних професій, вони усвідомлять свою причетність і відповідальність. Я думаю, це буде на краще.
- Чому таким важливим є впроваджуваний прикметник «правнича»?
- Серед авторів законопроекту є фахівець Сергій Головатий, який у багатьох випадках цілком виправдано пропонує впорядкувати українську правничу термінологію. «Правова» потрібно використовувати, коли йдеться про застосування права, про те, що стосується права. Коли ж мова заходить про професію слід використовувати слово «правнича», адже йдеться про представників, які беруть участь у застосуванні права. Деякі пропозиції пана Головатого поки не ввійшли в обіг, у професійному середовищі викликають певний опір (посміхається - ред.). Але, як на мене, це відповідає й давній українській традиції, і на сьогодні було б непогано все впорядкувати та правильно вживати українську правничу термінологію. А Сергій Петрович є великим прихильником розвитку української правничої термінології.
- Можливо, Ви хочете щось додати від себе?
- Я читав реакції в соціальних мережах, у тому числі й від колег, і хотів би, щоб саме колеги правильно зрозуміли ініціативу тих, хто готував цей законопроект. Можливо, він і поданий дещо передчасно, але в мене немає сумнівів, що назріла необхідність комплексного регламентування доступу до правничої професії, зокрема й через механізми забезпечення якості юридичної освіти. Я в цьому переконаний. Працюючи у Вищій раді правосуддя, я побачив, що ми повинні готувати іншої якості правників, тих, хто не тільки завчив положення закону, а й уміє застосовувати право, хто глибоко розуміє природу правових інститутів та особливості їх застосування, хто добре обізнаний із практикою ЄСПЛ, з правовою позицією Верховного Суду з багатьох питань правозастосування, з правовими доктринами та принципами, на яких базуються ці правові позиції тощо. Суспільство має право саме на цю якість.
Бесіду вела Марина Ясинська
