Дозволи за правилами і без

Старт будь-якого бізнесу в Україні завжди супроводжується масою клопоту, пов'язаного з ходінням по державних інстанціях, тісним, нерідко вимотуючим спілкуванням з чиновниками і, зрозуміло, здобиччю потрібних папірців. І усе це - для того, щоб надалі підприємець міг отримати бажану ліцензію або дозвіл на здійснення тієї або іншої діяльності. Втім, як виявилось, ситуація може в корені змінитися завдяки нещодавно прийнятому Закону №1869 - VI "Про внесення змін до Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" (далі - Закон №1869 - VI)який не лише розвинув принцип "мовчазної згоди", але і передбачив деякі механізми його реалізації на практиці. У перспективах, очікуючих підприємців, розбиралася ЛІГА :ЗАКОН.

Історія питання

У котрий раз про полегшення нелегких буднів підприємця заговорили напередодні виборів-2010. Першим виявився Кабмін, видавши постанова №77яким говорилося, що "у разі ненадання у визначений законом рядків суб' єкту господарювання документу дозвільного характеру або рішення про відмову у його видачі суб' єкт господарювання має право провадити певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності без одержання документу дозвільного характеру через 10 робочих днів з дня закінчення рядок, встановленого для видачі документу дозвільного характеру або прийняття рішення про відмову в його видачі.". Підприємцям дозволили обернути у свою користь нерозторопність держслужбовців або затягування ними процесу видачі необхідних документів.

Проте, придивившись до документу, експерти знайшли в нім ряд вад : приміром, реалізувати принцип мовчазної згоди пропонувалося після закінчення встановленого законом терміну (а процедуру видачі цілого ряду дозволів регламентують частенько підзаконні акти), не було дано чіткого визначення того, що вважати "певними діями щодо здійснення господарської діяльності" і т. п.

Вдалішою заміною повинен був стати ініційований екс-президентом Віктором Ющенком законопроект №1362зареєстрований в парламенті в січні 2008 року. Цього року про нього нарешті згадали, а вже 11 лютого він набув чіткої форми Закону №1869 - VI (набуває чинності з 01.04.2010).

"Чарівні" 10 днів

Серед головних положень Закону - звичайно ж, порядок видачі дозвільних документів, відмови в їх видачі, особливості переоформлення і анулювання, а також видачі дублікатів.

Термін видачі документів, за загальним правилом складає 10 робочих днівякщо інше не передбачене законом. Відмітимо, що це правило не ново і є присутнім також в нинішній редакції "дозвільного" Закону.

Реальне застосування цього принципу обіцяє чималі вигоди підприємцям і, в першу чергу, заощадження часу. Як відомо, терміни видачі тих або інших документів передбачені не законами, а підзаконними актами. Наприклад, дозвіл на розміщення об'єктів зовнішньої реклами видається в порядку, встановленому постановою КМУ №2067. При цьому терміни видачі дозволу перевищують 10 днів: одно тільки розгляд належно оформлених 2 зразків дозволу триває впродовж 15 робочих днів.

А оскільки ці терміни затверджені не Законом, то з обліком абз. 4 ч. 1 ст. 4-1 Законудо уваги повинні братися саме 10 днів.

Як уточнює Ростислав Кравец, керівний партнер юридичної компанії "Ольга Демченко і партнери"принцип мовчазної згоди застосовується на 11-й день з моменту закінчення встановленого законом терміну на ухвалення рішення про видачу або відмову у видачі дозвільного документу. А "для дозвільних документів, терміни видачі яких не встановлені законом, необхідно застосовувати термін в десять робочих днів з моменту напряму заяви на видачу документу дозвільного характеру".

Квиток в недозволену діяльність

Реалізовуючи право отримати дозвіл за умовчанням, підприємцям в обов'язковому порядку буде потрібно декларацію відповідності матеріально-технічної бази вимогам законодавства. І тільки "у такий спосіб суб' єкт господарювання набуває права на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності без отримання документу дозвільного характеру". На сьогодні особливості подачі декларації регламентуються спеціальним постановою КМУ №685і ним же, до речі, затверджена форма декларації.

Втім, поспішати радіти все ж не варто. Річ у тому, що подавати декларацію можна лише у тому випадку, якщо така норма буде прямо закріплена у відповідному законі, оскільки "виключно законами, які регулюють відносини, пов' язані з одержанням документів дозвільного характеру, встановлюються... можливість набуття права на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності на підставі декларації". Ця норма, наприклад, прямо прописана в Законі "Про пожежну безпеку" (ст. 10). Зміни до інших законів ще тільки мають відбутися.

Ось які перспективи реалізації декларативного принципу бачить практикуючий юрист, адвокат Олег Кучерявий.

"Такі форми декларацій, якщо і будуть створені, швидше за все, будуть галузевими. Їх видаватимуть різні міністерства і відомства по своїх напрямах. А швидше за все, у них не дійдуть до цього руки. В цілому, декларування - це один з основних підводних каменів закону. Будь-яку декларацію можна визнати недостатньо обгрунтованою і потім вирішувати питання з підприємцем, залежно від його "лояльності" до контролюючих органів. Вважаю, що закон напівмертвий і носить більше декларативний, чим прикладний характер. Прикладним він буде в основному для великих платників податків.".

Про виключення з правил

Цікаво, що в новому Законі перелік дозвільних органів був дещо скорочений. Зокрема, дозвільними органами більше не вважаються "підприємства, встанови, організації, уповноважені відповідно до закону видавати документи дозвільного характеру". Тобто, ні ГП "Укргосстройэкспертиза" (видаюче комплексне укладення держекспертизи проекту будівництва), ні ГП "Український державний центр радіочастот" (що видає дозволи на реалізацію в Україні радіоелектронних засобів); ні КП "Київзеленбуд" (до якого звертаються за видачею дозволу на вирубування зелених насаджень) і багато інших - не вважатимуться дозвільними органами. Виходячи з цього, видно, на них може не поширювати свою дію принцип мовчазної згодиа отримання дозволів, як і раніше, відбуватиметься по-старому.

У деяких юристів із цього приводу склалася наступна думка. Коментує пан Кравец: "На мій погляд, в питанні внесення змін до цього пункту закону, припустилася помилки законодавцем. Так Законом "Про внесення змін до деяких законів України відносно спрощення умов ведення бізнесу в Україні"на підставі якого вносилися зміни до Закону №1869 - VI, не передбачено внесення змін до визначення "Дозвільні органи". Сподіваюся, що до набуття чинності вказаного закону законодавець виправить свою помилку, внісши відповідні зміни".

А ось як вважає пан Кучерявий: "державні і комунальні підприємства безпосередньо не відносяться до дозвільних органів в сенсі цього Закону. Можна було б, звичайно, по аналогії з КАСУ міркувати про те, що це - органи, уповноважені на виконання функцій держави, проте ці теоретичні судження в реальній дійсності не братимуться в розрахунок контролюючими органами, а до СПД застосовуватимуться відповідні санкції, якщо вони почнуть госпдіяльність без належного дозволу. Самі підприємства можуть в деяких випадках складати админпротоколы і направляти їх на админкомиссии при органах місцевого самоврядування, в різні інспекції і тому подібне. У тих випадках, коли складання протоколів і винесення санкцій не віднесене до повноважень підприємств, ними ініціюватимуться аналогічні дії контролюючих органів відповідного напряму. Слід чекати, що усі вони будуть не в захопленні від принципу "МС" і будуть усіма засобами перешкоджати його застосуванню".

Внесення змін до "дозвільного" Закону не залишило байдужою більшість практикуючих юристів, кожен з яких має власну точку зору з окремих питань застосування Закону. Деякі позиції були викладені за текстом статті, інші - таких провідних юристівяк Павло Орел (адвокат, партнер АТ "Адвокатська фірма "Ефимов і партнери"), Дмитро Ульянов (керівний партнер Міжнародної правової групи Alias) і Антон Луковкин (старший юрист юридичної фірми "Лавринович і Партнери")- виділені у блок "Експертна думка".

"У разі застосування цього принципу мовчазної згоди необхідно бути упевненим, що заява і необхідні документи були подані в повному об'ємі і містять усю необхідну і достовірну інформацію. У такому разі, якщо і буде отримано із запізненням рішення про відмову у видачі дозвільного документу, то підприємець в суді зможе довести неправомірність відмови. У свою чергу, якщо дозвільний орган в судовому порядку доведе, що ухвала про відмову була винесена в зв'язку порушенням порядку подачі заяви і документів, то у такому разі принцип мовчазної згоди не діє і здійснення господарської діяльності без дозвільного документу вважатиметься неправомірним.

Слід також відмітити, що принцип мовчазної згоди таїть в собі ряд підводних каменів. Досить часто один дозвільний документ потрібний для отримання іншого (інших) дозвільних документів. Яким чином отримати наступний дозвільний документ у разі застосування принципу мовчазної згоди - законами не передбачено. У разі застосування принципу мовчазної згоди також не вирішено питання внесення оплати, якщо така передбачена при отриманні дозвільного документу. І, звичайно, не можна анулювати дозвільний документ, який не видавався при застосуванні принципу мовчазної згоди".

Що стосується скорочення переліку дозвільних органів :

"Дійсно з першого квітня 2010 року підприємства, установи, організації виключаються з визначень Закону "дозвільні органи" і "місцеві дозвільні органи". В даному випадку можна зробити висновок, що підприємства, установи, організації, які видають дозвільні документи, що потрапляють під визначення Закону "документи дозвільного характеру", - з 1 квітня не будуть дозвільними органами. Таким чином, принцип мовчазної згоди в стосунках з такими підприємствами, установами, організаціями не може бути застосовний".

Незважаючи на виключення з переліку дозвільних органів держ- і комунальних підприємств, які займаються видачею дозволів, за загальним правилом на них поширюватиме свою дію принцип мовчазної згоди, - упевнений пан Ульянов :

"Будь-яке державне або комунальне підприємство, яке на сьогодні видає які або дозвільні документи, повинне діяти у рамках наданих їм повноважень і відповідно до Закону України "Про дозвільну систему", а значить на них теж поширюється принцип мовчазної згоди - принцип мовчазної згоди поширюється на усіх, хто видає документи дозвільного характеру відповідно до Закону України "Про дозвільну систему".

Це у тому випадку, коли цьому підприємству делеговані органами місцевого самоврядування або державним органом певні повноваження по видачі документів дозвільного характеру. Якщо ж такого делегування не було (немає відповідного нормативно-правового акту), то правові підстави необхідності отримання дозволів від цього підприємства відсутні".

"Принцип мовчазної згоди перетинається з декларативним принципомпринаймні в тій його частині, яка називається "декларативною". Тобто, конкретний вид діяльності здійснювати як би і можна, але, відхилившись убік хоч на крок, підприємця чекає, м'яко кажучи, розчарування.

В якості прикладу можна привести дозвільні процедури у сфері будівництва. Початковим етапом в даному випадку є отримання замовником від місцевої ради містобудівних умов і обмежень. Допустимо, замовник не отримав їх в передбачений законом двотижневий термін. Виникають серйозні сумніви в тому, що надалі він зможе погоджувати проектну документацію і отримати дозволи, необхідні для виконання будівельних робіт.

Частково, в згаданому випадку, це може пояснюватися тим, що нормативні акти, регулюючі будівельну сферу, не передбачають можливість надання опису документів з відміткою про прийняття (передбачених Законом) як можлива альтернатива містобудівним умовам і обмеженням, які повинні подаватися у відповідних випадках.

Шкода, що ця точка зору співпадає з позицією Держкомпідприємництва, викладеною в його недавньому листі від 02.03.2010 р. № 2554. Примітно, що до таких висновків комітет прийшов в результаті тлумачення норм Закону...

Що стосується того, чи може декларація послужити можливим приводом для проведення перевірок з боку контролюючих органів, є сумніви. Як би ні банально це звучало, але виходячи з положень затертої до дір ст. 19 Конституційбез відповідного повноваження, наданого законом, перевіряючі органи не мають права проводити перевірки. Даний же Закон такого права дозвільним органам не надає. Проте необхідно відмітити, що згідно постанові КМ Українищо регламентує процедуру розгляду таких декларацій дозвільний орган має право просити додаткову або уточнюючу інформацію від декларанта. У що це може вилитися на практиціможна тільки здогадуватися".

Благі наміри, закладені в Законі №1869, - VI, зрозуміло, заслуговують вдячності від підприємців. Інша справа, що практична реалізація принципу мовчазної згоди трохи затримується в часі, і як мінімум - до червня цього року, коли Кабмін визначиться з основними видами діяльності, які можуть здійснюватися за умовчанням, т. е. без дозволу. Насторожує і той момент, що пропозиції у Верховну Раду про порядок видачі і переоформлення документів дозвільного характеру планується направити аж до кінця цього року (і це - навіть без урахування голосування). Втім, початок вже покладений, і на сьогодні це найголовніший позитивний момент.