Разрешения по правилам и без

Старт любого бизнеса в Украине всегда сопровождается массой хлопот, связанных с хождением по государственным инстанциям, тесным, нередко изматывающим общением с чиновниками и, разумеется, добычей нужных бумажек. И все это - для того, чтобы в дальнейшем предприниматель мог получить желанную лицензию или разрешение на осуществление той или иной деятельности. Впрочем, как оказалось, ситуация может в корне измениться благодаря недавно принятому Закону №1869-VI "О внесении изменений в Закон Украины "О разрешительной системе в сфере хозяйственной деятельности" (далее - Закон №1869-VI), который не только развил принцип "молчаливого согласия", но и предусмотрел некоторые механизмы его реализации на практике. В перспективах, ожидающих предпринимателей, разбиралась ЛІГА:ЗАКОН.

История вопроса

В который раз об облегчении нелегких будней предпринимателя заговорили накануне выборов-2010. Первым оказался Кабмин, издав постановление №77, которым говорилось, что "в разі ненадання у визначений законом строк суб'єкту господарювання документа дозвільного характеру або рішення про відмову у його видачі суб'єкт господарювання має право провадити певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності без одержання документа дозвільного характеру через 10 робочих днів з дня закінчення строку, встановленого для видачі документа дозвільного характеру або прийняття рішення про відмову в його видачі..." Предпринимателям разрешили обернуть в свою пользу нерасторопность госслужащих или затягивание ими процесса выдачи необходимых документов.

Однако, присмотревшись к документу, эксперты нашли в нем ряд изъянов: к примеру, реализовать принцип молчаливого согласия предлагалось после окончания установленного законом срока (а процедуру выдачи целого ряда разрешений регламентируют зачастую подзаконные акты), не было дано четкого определения того, что считать "певними діями щодо здійснення господарської діяльності" и т. п.

Более удачной заменой должен был стать инициированный экс-Президентом Виктором Ющенко законопроект №1362, зарегистрированный в парламенте в январе 2008 года. В этом году о нем наконец-то вспомнили, а уже 11 февраля он обрел четкую форму Закона №1869-VI (вступает в силу с 01.04.2010).

"Волшебные" 10 дней

Среди главных положений Закона - конечно же, порядок выдачи разрешительных документов, отказа в их выдаче, особенности переоформления и аннулирования, а также выдачи дубликатов.

Срок выдачи документов, по общему правилу, составляет 10 рабочих дней, если иное не предусмотрено законом. Отметим, что данное правило не ново и присутствует также в нынешней редакции "разрешительного" Закона.

Реальное применение этого принципа сулит немалые выгоды предпринимателям и, в первую очередь, экономию времени. Как известно, сроки выдачи тех или иных документов предусмотрены не законами, а подзаконными актами. Например, разрешение на размещение объектов внешней рекламы выдается в порядке, установленном постановлением КМУ №2067. При этом сроки выдачи разрешения превышают 10 дней: одно только рассмотрение надлежаще оформленных 2 образцов разрешения длится в течение 15 рабочих дней.

А поскольку эти сроки утверждены не Законом, то с учетом абз. 4 ч. 1 ст. 4-1 Закона, во внимание должны приниматься именно 10 дней.

Как уточняет Ростислав Кравец, управляющий партнер юридической компании "Ольга Демченко и партнеры", принцип молчаливого согласия применяется на 11-й день с момента окончания установленного законом срока на принятие решения о выдаче или отказе в выдаче разрешительного документа. А "для разрешительных документов, сроки выдачи которых не установлены законом, необходимо применять срок в десять рабочих дней с момента направления заявления на выдачу документа разрешительного характера".

Билет в неразрешенную деятельность

Реализуя право получить разрешение по умолчанию, предпринимателям в обязательном порядке будет надо декларацию соответствия материально-технической базы требованиям законодательства. И только "у такий спосіб суб'єкт господарювання набуває права на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності без отримання документа дозвільного характеру". На сегодняшний день особенности подачи декларации регламентируются специальным постановлением КМУ №685, и им же, кстати, утверждена форма декларации.

Впрочем, спешить радоваться все же не стоит. Дело в том, что подавать декларацию можно лишь в том случае, если такая норма будет прямо закреплена в соответствующем законе, так как "виключно законами, які регулюють відносини, пов'язані з одержанням документів дозвільного характеру, встановлюються... можливість набуття права на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності на підставі декларації". Данная норма, например, прямо прописана в Законе "О пожарной безопасности" (ст. 10). Изменения в другие законы еще только предстоят.

Вот какие перспективы реализации декларативного принципа видит практикующий юрист, адвокат Олег Кучерявый.

"Такие формы деклараций, если и будут созданы, скорее всего, будут отраслевыми. Их будут издавать различные министерства и ведомства по своим направлениям. А скорее всего, у них не дойдут до этого руки. В целом, декларирование - это один из основных подводных камней закона. Любую декларацию можно признать недостаточно обоснованной и потом решать вопрос с предпринимателем, в зависимости от его "лояльности" к контролирующим органам. Считаю, что закон полумертвый и носит больше декларативный, чем прикладной характер. Прикладным он будет в основном для крупных плательщиков налогов..."

Об исключениях из правил

Любопытно, что в новом Законе перечень разрешительных органов был несколько сокращен. В частности, разрешительными органами больше не считаются "підприємства, установи, організації, уповноважені відповідно до закону видавати документи дозвільного характеру." То есть, ни ГП "Укргосстройэкспертиза" (выдающее комплексное заключение госэкспертизы проекта строительства), ни ГП "Украинский государственный центр радиочастот" (выдающий разрешения на реализацию в Украине радиоэлектронных средств); ни КП "Київзеленбуд" (к которому обращаются за выдачей разрешения на вырубку зеленых насаждений) и многие другие - не будут считаться разрешительными органами. Исходя из этого, по всей видимости, на них может не распространять свое действие принцип молчаливого согласия, а получение разрешений, как и прежде, будет происходить по-старому.

У некоторых юристов по этому поводу сложилось следующее мнение. Комментирует г-н Кравец: "На мой взгляд, в вопросе внесения изменений в данный пункт закона, допущена ошибка законодателем. Так Законом "О внесении изменений в некоторые законы Украины относительно упрощения условий ведения бизнеса в Украине", на основании которого вносились изменения в Закон №1869-VI, не предусмотрено внесение изменений в определение "дозвільні органи". Надеюсь, что до вступления в силу указанного закона законодатель исправит свою ошибку, внеся соответствующие изменения".

А вот как считает г-н Кучерявый: "государственные и коммунальные предприятия напрямую не относятся к разрешительным органам в смысле этого Закона. Можно было бы, конечно, по аналогии с КАСУ рассуждать о том, что это - органы, уполномоченные на выполнение функций государства, однако эти теоретические суждения в реальной действительности не будут браться в расчет контролирующими органами, а к СПД будут применяться соответствующие санкции, если они начнут хоздеятельность без надлежащего разрешения. Сами предприятия могут в некоторых случаях составлять админпротоколы и направлять их на админкомиссии при органах местного самоуправления, в различные инспекции и т.п. В тех случаях, когда составление протоколов и вынесение санкций не отнесено к полномочиям предприятий, ими будут инициироваться аналогичные действия контролирующих органов соответствующего направления. Следует ожидать, что все они будут не в восторге от принципа "МС" и будут всеми средствами препятствовать его применению".

Внесение изменений в "разрешительный" Закон не оставило равнодушными большинство практикующих юристов, каждый из которых имеет собственную точку зрения по отдельным вопросам применения Закона. Некоторые позиции были изложены по тексту статьи, другие - таких ведущих юристов, как Павел Орел (адвокат, партнер АО "Адвокатская фирма "Ефимов и партнеры"), Дмитрий Ульянов (управляющий партнер Международной правовой группы Alias) и Антон Луковкин (старший юрист юридической фирмы "Лавринович и Партнеры"), - выделены в блок "Экспертное мнение".

"В случае применения данного принципа молчаливого согласия необходимо быть уверенным, что заявление и необходимые документы были поданы в полном объеме и содержат всю необходимую и достоверную информацию. В таком случае, если и будет получено с опозданием решение об отказе в выдаче разрешительного документа, то предприниматель в суде сможет доказать неправомерность отказа. В свою очередь, если разрешительный орган в судебном порядке докажет, что решение об отказе было вынесено в связи нарушением порядка подачи заявления и документов, то в таком случае принцип молчаливого согласия не действует и осуществление хозяйственной деятельности без разрешительного документа будет считаться неправомерным.

Следует также отметить, что принцип молчаливого согласия таит в себе ряд подводных камней. Довольно часто один разрешительный документ необходим для получения другого (других) разрешительных документов. Каким образом получить последующий разрешительный документ в случае применения принципа молчаливого согласия - законами не предусмотрено. В случае применения принципа молчаливого согласия также не решен вопрос внесения оплаты, если таковая предусмотрена при получении разрешительного документа. И, конечно, нельзя аннулировать разрешительный документ, который не выдавался при применении принципа молчаливого согласия."

Что касается сокращения перечня разрешительных органов:

"Действительно с первого апреля 2010 года предприятия, учреждения, организации исключаются из определений Закона "разрешительные органы" и "местные разрешительные органы". В данном случае можно сделать вывод, что предприятия, учреждения, организации, которые выдают разрешительные документы, попадающие под определение Закона "документы разрешительного характера", - с 1 апреля не будут являться разрешительными органами. Таким образом, принцип молчаливого согласия в отношениях с такими предприятиями, учреждениями, организациями не может быть применим."

Несмотря на исключение из перечня разрешительных органов гос- и коммунальных предприятий, которые занимаются выдачей разрешений, по общему правилу на них будет распространять свое действие принцип молчаливого согласия, - уверен г-н Ульянов:

"Любое государственное или коммунальное предприятие, которое на сегодняшний день выдает какие либо разрешительные документы, должно действовать в рамках предоставленных им полномочий и в соответствии с Законом Украины "О разрешительной системе", а значит на них тоже распространяется принцип молчаливого согласия - принцип молчаливого согласия распространяется на всех, кто выдает документы разрешительного характера в соответствии с Законом Украины "О разрешительной системе".

Это в том случае, когда данному предприятию делегированы органами местного самоуправления или государственным органом определенные полномочия по выдаче документов разрешительного характера. Если же такого делегирования не было (нет соответствующего нормативно-правового акта), то правовые основания необходимости получения разрешений от данного предприятия отсутствуют."

"Принцип молчаливого согласия пересекается с декларативным принципом, по крайней мере в той его части, которая называется "декларативной". То есть, конкретный вид деятельности осуществлять как бы и можно, но, отклонившись в сторону хоть на шаг, предпринимателя ждет, мягко говоря, разочарование.

В качестве примера можно привести разрешительные процедуры в сфере строительства. Начальным этапом в данном случае является получение заказчиком от местного совета градостроительных условий и ограничений. Допустим, заказчик не получил их в предусмотренный законом двухнедельный срок. Возникают серьезные сомнения в том, что в дальнейшем он сможет согласовать проектную документацию и получить разрешения, необходимые для выполнения строительных работ.

Отчасти, в упомянутом случае, это может объясняться тем, что нормативные акты, регулирующие строительную сферу, не предусматривают возможность предоставления описи документов с отметкой о принятии (предусмотренных Законом) в качестве возможной альтернативы градостроительным условиям и ограничениям, которые должны подаваться в соответствующих случаях.

Жаль, что эта точка зрения совпадает с позицией Госкомпредпринимательства, изложенной в его недавнем письме от 02.03.2010 р. № 2554. Примечательно, что к таким выводам комитет пришел в результате толкования норм Закона...

Что касается того, может ли декларация послужить возможным поводом для проведения проверок со стороны контролирующих органов, есть сомнения. Как бы ни банально это звучало, но исходя из положений затертой до дыр ст. 19 Конституции, без соответствующего полномочия, предоставленного законом, проверяющие органы не имеют права проводить проверки. Рассматриваемый же Закон такого права разрешительным органам не предоставляет. Однако необходимо отметить, что согласно постановлению КМ Украины, регламентирующему процедуру рассмотрения таких деклараций, разрешительный орган имеет право запрашивать дополнительную или уточняющую информацию от декларанта. Во что это может вылиться на практике, можно только догадываться".

Благие намерения, заложенные в Законе №1869-VI, разумеется, заслуживают благодарности от предпринимателей. Другое дело, что практическая реализация принципа молчаливого согласия немного задерживается во времени, и как минимум - до июня этого года, когда Кабмин определится с основными видами деятельности, которые могут осуществляться по умолчанию, т. е. без разрешения. Настораживает и тот момент, что предложения в Верховную Раду о порядке выдачи и переоформления документов разрешительного характера планируется направить аж до конца этого года (и это - даже без учета голосования). Впрочем, начало уже положено, и на сегодня это самый главный положительный момент.