Нещодавно в житті кожного свідомого громадянина сталася значна подія - Україні надали статус кандидата в Європейський Союз (ЄС). Важливо, що таке рішення супроводжувалося висновком Європейської комісії (ЄК), де до України ставляться 7 вимог, виконання яких доведе готовність нашої держави продовжувати свій шлях в ЄС. Серед них призначення нового керівника САП та нового директора НАБУ, запровадження стандартів FATF, прийняття антиолігархічного закону, ухвалення законів про медіа та про нацменшини, а також два пункти, що стосуються судової реформи. Зважаючи на шалено короткий термін для їх втілення (до кінця 2022 року) та довгу історію з перемогами й провалами, подолання цих кроків буде неабияким випробуванням.
Важливо зазначити, що Україна, починаючи з 2014 року, не без успіху пройшла іспит доволі амбітними ідеями, що відповідали європейським стандартам. Так, вдалим було перезавантаження найвищої ланки судової системи - Верховного суду - з прозорою конкурсною процедурою та утворенням Громадської ради доброчесності, що дало залучити спільноту науковців, громадських діячів та юристів до добору суддів. Окрім цього, достойним досягненням можна вважати створення Вищого антикорупційного суду, який не лише показує реальні результати у вигляді обвинувальних вироків для недоброчесних посадовців, але й служить прикладом ефективної процедури добору суддів шляхом залучення міжнародних експертів.
Однак задачі, які ЄК поставила перед Україною зараз - це вирішення хронічних проблем правосуддя. Наприклад, реформа органів суддівського врядування тягнеться уже роками: було перерозподілено їх функції та повноваження, усунено (де-юре) участь в них політичних діячів, змінено пропорційність складу, надавши більше місць суддям. Проте функціонування системи протягом наступних років асимілювало нові положення законодавства у старі звичні проблеми: кваліфікаційні оцінювання суддів «для галочки», неефективність дисциплінарних проваджень, старі недоброчесні судді на «оновлених» місцях, їх залежність від політичної еліти - все це призвело до потреби в більш радикальних заходах.
А тому вказані ЄК реформи мають закласти фундамент для побудови більш надійної судової системи в європейській Україні. Розглянемо їх детальніше.
Конституційний Суд України: незалежність держави vs. конституційні кризи
За останні декілька років Конституційний Суд України (КСУ, Суд) старанно руйнував свою репутацію та авторитет. До «заслуг» у цьому напрямку можна віднести, наприклад, плюндрування деяких важливих надбань антикорупційної реформи, що викликало конституційну кризу, гальмування судової реформи, зокрема запуску механізмів очищення Вищої ради правосуддя та Верховного Суду від недоброчесних суддів, постійний опір залученню міжнародних експертів як до реформуванню самого Суду, так і інших органів, відповідальних за судові призначення, незалежність та дисципліну. Саме тому для подальшого служіння верховенству права КСУ має бути суттєво удосконаленим.
Венеційська комісія неодноразово висловлювала свої зауваження та пропозиції щодо реформ правосуддя, зокрема й функціонування КСУ (наприклад, у висновках CDL-AD(2016)034 від 12.12.2016, CDL-PI(2020)019 від 10.12.2020, CDL-AD(2021)006 від 22.03.2021). Абсолютна більшість рекомендацій комісії у вказаних висновках ігнорувалися парламентарями України, однак цього разу нехтування вказівками «Венеційки» може занадто дорого коштувати, адже однією з умов Європейської комісії є:
«Ухвалення та впровадження законодавства щодо процедури добору суддів Конституційного Суду, включаючи призначення суддів Конституційного Суду України на основі оцінки їх доброчесності та професійних навичок, як рекомендувала Венеційська комісія»
Зміни до Конституції 2016 року запровадили новий принцип конкурсного добору суддів, який однак все ще вимагає доопрацювання. В установленій наразі процедурі за фасадом незалежного призначення суддів трьома різними суб'єктами ховається відсутність реального конкурсу, який би гарантував перевірку кандидатів на доброчесність. Так, з'їзд суддів, парламент та президент можуть на власний розсуд встановлювати конкурсні процедури на свої квоти суддів, залучати чи не залучати незалежні комісії, навіть критерії добору встановлювати різні, оскільки Конституція послуговується лише розмитими поняттями наявності «високих моральних якостей» та «визнаного рівня [правничої] компетентності». Отже, ризик впливу політичних мотивів нікуди не зник, а перевірка доброчесності кандидатів може бути закритою від суспільства, що породжує сумніви в належності результатів конкурсу взагалі.
За рекомендаціями Венеційської комісії, положення законодавства щодо процедури проведення конкурсів, складу та роботи перевірочних комісії мають бути більш чіткими та визначеними; навіть кращим шляхом забезпечити неупереджене призначення є встановлення однакового алгоритму та одного органу перевірки доброчесності кандидатів незалежно від суб'єкту призначення. Крім того, важливою складовою забезпечення незалежності є залучення міжнародних експертів.
Таким чином, задля виконання рекомендацій Венеційської комісії, при цьому не порушуючи Конституції України, можна створити єдиний орган перевірки кандидатів на посаду судді КСУ, який би включав міжнародних та громадських експертів. Його існування забезпечило б прозору перевірку кандидатів, а також відбір кандидатів за однаковими критеріями: окрім формальних за віком, стажем - також за чіткими мірилами моральних якостей та рівня компетенції. Далі, за оцінкою такого органу єдиний список кандидатів, що позитивно пройшли перевірку, направлявся б до владних суб'єктів для власне призначення на посади.
І хоча для підтвердження рішучої готовності України працювати над реформами та задоволення вимог ЄК на кінець 2022 року вистачає такого кроку у вигляді покращення процедури добору суддів КСУ, важливо також відмітити широкий простір для розвитку КСУ в майбутньому - на шляху до відповідності рівню ЄС, серед іншого:
· покращення якості обґрунтування рішень, спираючись на загальні конституційні принципи, незалежність суду та поділ гілок влади;
· впровадження механізму відводу суддів без блокування роботи самого суду;
· встановлення прозорої процедури дисциплінарної відповідальності суддів КСУ;
· встановлення більш сприятливих процесуальних умов для міжнародної допомоги в конституційних провадженнях, зокрема отримання amicus curiae висновків від Венеційської Комісії.
Вища рада правосуддя (ВРП): коли нарешті відповідатиме своїй назві?
Ще один одіозний орган української системи правосуддя, який, хоча і був формально новим утворенням на заміну Вищої ради юстиції, проте зберіг усі його «звичаї», як-от покривання недоброчесних суддів або відправлення їх у почесну відставку з довічним утриманням замість звільнення, використання дисциплінарних проваджень як інструменту тиску на суддів-викривачів, відверте ігнорування вимог судової реформи щодо участі міжнародних експертів при відборі кандидатів до Вищої кваліфікаційної комісії суддів (ВККС), а також блокування утворення Етичної комісії при ВРП, яка мала очистити Верховний суд та саму ВРП від недоброчесних суддів.
Однак існування незалежної ВРП, яка б належно виконувала свої повноваження - фундамент подальшої судової реформи та запорука верховенства права в Україні. Так, Європейська Комісія вимагає:
«Завершити перевірку доброчесності Етичною Радою кандидатів у члени Вищої ради правосуддя та відбір кандидатів до створення Вищої кваліфікаційної комісії суддів України»
Зараз Вища рада правосуддя не може здійснювати своїх повноважень, адже через звільнення напередодні війни за власним бажанням десяти членів немає кворуму, який вимагається Конституцією (ВРП повноважна за наявності щонайменше 15 членів). Таким чином, штучно було заморожено роботу органу, який відповідає за притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності, надання дозволу на затримання, арешт та тримання під вартою суддів. Особливо гостро це питання стало під час повномасштабної агресії російської федерації, коли на окупованих територіях деякі судді стали колаборантами.
Нових членів тепер має на конкурсній основі набрати Етична рада. Створення останньої було передбачено Меморандумом про взаєморозуміння між Україною як Позичальником та Європейським Союзом як Кредитором, а також віталося Венеційською комісією, оскільки Етична рада включає також і міжнародних експертів та покликана провести відкриту й прозору перевірку кандидатів до ВРП на доброчесність.
На початку 2022 року її безпосередню роботу було запущено: зібрано інформацію про 33 кандидатів, проведено перші 8 співбесід із ними. Саме після співбесід суспільство мало побачити список тих, кого Етична рада рекомендує до призначення членами ВРП на підставі висновку про доброчесність. Однак процес призупинився через військові дії на території України аж до свого поновлення в кінці травня з новими драматичними перипетіями: незважаючи на пряму вимогу закону та регламенту Етичної ради, її члени прийняли рішення проводити подальші співбесіди з кандидатами в закритому форматі (без онлайн-трансляцій та будь-якого доступу суспільства). Це напряму суперечить меті, з якою такий орган був створений, та ставить під сумнів будь-які результати відповідних оцінок. Крім того, через місяць після скандального рішення без будь-якого обґрунтування були оприлюднені перші результати відбору: на дві вакансії у ВРП за квотою Верховної Ради Етична рада рекомендувала до призначення чотирьох кандидатів, до двох з яких у правових громадських організацій виникають небезпідставні сумніви щодо походження коштів, політичної неупередженості та добросовісності суддівських рішень.
Таким чином, можливості справжнього оновлення ВРП та за ланцюговою реакцією - ВККС стрімко нищаться в коліщатах сумнівних рішень. Через порушення процедури Етична рада не тільки втрачає довіру суспільства щодо своїх висновків, а й буквально ставить під загрозу проведення реформи, адже результати конкурсу в такому разі можуть бути визнані недійсними. Якщо провалиться цей крок, то й виконання Україною вимоги Європейської комісії також не буде можливим. При цьому, важливо не тільки поставити сім «галочок», а ще й якісно виконати зазначені у висновку вимоги, а тому результати детальної оцінки, що буде проводитися ЄК в кінці 2022 року - уже в зоні ризику.
Вища кваліфікаційна комісія суддів - месія системи правосуддя
2019 рік став переломним у довгій серії кроків судової реформи, адже Президент змушений був розпустити ВККС через витівки тогочасного його складу: орган, відповідальний за формування доброчесного незалежного суддівського корпусу обходив негативні висновки Громадської ради доброчесності щодо суддів, ігнорував вимогу закону передання справи до ВРП та штучно затягував кваліфікаційні оцінювання недоброчесних суддів, дозволяючи й далі працювати на посаді. І хоча наміри були благородні - оновити склад ВККС, однак складнощі та свавілля інших суб'єктів системи, про яке зокрема йшлося вище, залишило країну без важливого органу юстиції на занадто довгий час.
Відсутність ВККС в Україні - що ракові клітини в організмі - непомітно роз'їдала систему правосуддя із середини: кадровий голод в судах на більше ніж 2000 посад суддів у різних інстанціях; неможливість відібрати суддів для Вищого суду з питань інтелектуальної власності та, відповідно, запустити його діяльність; більше 2000 суддів, що продовжують виконувати свої повноваження, залишилися без проходження кваліфікаційного оцінювання; по суті незаконні призначення Президентом нових суддів, які отримали негативний висновок Громадської ради доброчесності через відсутність механізму кваліфоцінювання, як це передбачено законом.
Нарешті після двох років очікування ще один рішучий крок було здійснено - прийнято закон, який мав перезапустити ВККС. Так, до складу Конкурсної комісії, яка має відібрати її членів, мало увійти 6 осіб - троє суддів чи суддів у відставці від Ради суддів України, та троє осіб, запропонованих міжнародними та іноземними організаціями. Важливо відзначити, що наявність міжнародного компоненту - фактор, який щиро схвалюється Венеційською комісією та водночас різко критикується представниками влади російської федерації, що тільки підтверджує його необхідність.
Після вимушеної перерви через бойові дії надання Україні статусу кандидата в ЄС стало тригером відновлення і цієї процедури: конкурсна комісія ВККС відновила роботу, внесла зміни до Регламенту задля усунення перешкод в роботі під час воєнного стану, а також скасувала перевірку IQ та загальних навичок. У такому разі презюмуємо, що в доброчесних компетентних суддів кмітливість теж на достойному рівні. На відміну від Етичної ради, співбесіди з кандидатами проводитимуться у відкритому форматі, що забезпечує прозорість процедури та комунікацію із суспільством.
Отже, після перезапуску цього органу справедливо очікуємо розблокування нестачі суддів, а також очищення судів від недостойних носити суддівську мантію - звісно, за прозорою та належною процедурою.
На завершення
Рекомендація Європейської комісії про надання Україні статусу кандидата в ЄС була своєрідним авансом, за який від нас очікується виконання всього семи кроків. І провідне місце серед них займають вимоги, покликані стати фундаментом відбудови незалежної судової системи в державі. Насправді, встановлення чітко визначеної процедури добору суддів в серце конституційного ладу держави - конституційний суд - має бути не вимогою, висунутою зверху, а само собою зрозумілим кроком. Так само, завершення епопеї з органами суддівського врядування має бути інстинктом держави з верховенством права, а не вимушеним заходом.
Та в будь-якому разі це лише початок шляху. Віримо, що результатами впровадження цих реформ будуть превенція конституційних криз та суддівського свавілля, а отже, достойно виконавши зазначені плани, ми утворимо стартовий майданчик для нашарування нових реформуючих змін, зокрема й у сфері правосуддя.
Анна Тимошенко,
молодша юристка ЮФ «Правовий Альянс»
Потрібно знайти судове рішення за НПА чи контекстом? LIGA360 має 35 смарт-фільтрів для пошуку справ. Аналізуй судову практику в один клік.
