Недавно в жизни каждого сознательного гражданина произошло значительное событие - Украине предоставили статус кандидата в Европейский Союз (ЕС). Важно, что такое решение сопровождалось выводом Европейской комиссии (ЕК), где к Украине предъявляются 7 реформирующих требований, выполнение которых докажет готовность нашего государства продолжать свой путь в ЕС. Среди них назначение нового руководителя САП и нового директора НАБУ, введение стандартов FATF, принятие антиолигархического закона, принятие законов о медиа и нацменьшинствах, а также два пункта, касающиеся судебной реформы. Учитывая безумно короткий срок для их воплощения (до конца 2022 года) и долгую историю с победами и провалами, преодоление этих шагов будет большим испытанием.
Важно отметить, что Украина, начиная с 2014 года, не без успеха прошла проверку амбициозными идеями, отвечающими европейским стандартам. Так, удачной была перезагрузка высшего звена судебной системы - Верховного суда - с прозрачной конкурсной процедурой и образованием Общественного совета добродетели, что дало привлечь ученых, общественных деятелей и юристов к отбору судей. Кроме того, достойным достижением можно считать создание Высшего антикоррупционного суда, который не только показывает реальные результаты в виде обвинительных приговоров для недобродельных должностных лиц, но и служит примером эффективной процедуры отбора судей путем привлечения международных экспертов.
Однако задачи, которые ЕК поставила перед Украиной сейчас - решение хронических проблем правосудия. Например, реформа органов судейского управления тянется уже годами: были перераспределены их функции и полномочия, устранено (де-юре) участие в них политических деятелей, изменена пропорциональность состава, предоставив больше мест судьям. Однако функционирование системы в течение следующих лет ассимилировало новые положения законодательства в старые привычные проблемы: квалификационные оценки судей «для галочки», неэффективность дисциплинарных производств, старые судьи на «обновленных» местах, их зависимость от политической элиты - все это привело к потребности в более радикальных мерах.
Поэтому указанные ЕК реформы должны заложить фундамент для построения более надежной судебной системы в европейской Украине. Рассмотрим их поподробнее.
Конституционный Суд Украины: независимость государства vs. конституционные кризисы
За последние несколько лет Конституционный Суд Украины (КСУ, Суд) усердно разрушал свою репутацию и авторитет. К «заслугам» в этом направлении можно отнести, например, подрыв важных достижений антикоррупционной реформы, что вызвало конституционный кризис, торможение судебной реформы, в частности запуска механизмов очищения Высшего совета правосудия и Верховного Суда от недобродельных судей, постоянное сопротивление привлечению международных экспертов как к реформам самого Суда, так и других органов, ответственных за судебные назначения, независимость и дисциплину. Поэтому для дальнейшего служения верховенству права КСУ должно быть существенно усовершенствованным.
Венецианская комиссия неоднократно высказывала свои замечания и предложения по реформам правосудия, в том числе и функционированию КСУ (например, в выводах CDL-AD(2016)034 от 12.12.2016, CDL-PI(2020)019 от 10.12.2020, CDL-AD(2021)006 от 22.03.2021). Большинство рекомендаций комиссии в указанных выводах игнорировались парламентариями Украины, однако на этот раз пренебрежение указаниями «Венецианки» может слишком дорого стоить, ведь одним из условий Европейской комиссии является:
«Принятие и внедрение законодательства по процедуре отбора судей Конституционного Суда, включая назначение судей Конституционного Суда Украины на основе оценки их добродетели и профессиональных навыков, как рекомендовала Венецианская комиссия»
Изменения в Конституцию 2016 года ввели новый принцип конкурсного отбора судей, который все еще требует доработки. В установленной процедуре за фасадом независимого назначения судей тремя разными субъектами скрывается отсутствие реального конкурса, который бы гарантировал проверку кандидатов на добродетель. Так, съезд судей, парламент и президент могут по своему усмотрению устанавливать конкурсные процедуры, привлекать независимые комиссии, устанавливать критерии отбора, поскольку Конституция пользуется только размытыми понятиями наличия «высоких моральных качеств» и «признанного уровня [правовой] компетентности». Следовательно, риск влияния политических мотивов никуда не исчез, а проверка добродетели кандидатов может быть закрыта от общества, что порождает сомнения в надёжности результатов конкурса.
По рекомендациям Венецианской комиссии, положения законодательства о процедуре проведения конкурсов, состава и работы проверочных комиссии должны быть более четкими и определенными; ещё лучшим путем обеспечения беспристрастного назначения является установление одинакового алгоритма и одного органа проверки добродетели кандидатов независимо от субъекта назначения. Кроме того, важной составляющей обеспечения независимости является привлечение международных экспертов.
Таким образом, для выполнения рекомендаций Венецианской комиссии, при этом не нарушая Конституцию Украины, можно создать единый орган проверки кандидатов на должность судей КСУ, который включал бы международных и общественных экспертов. Его существование обеспечило бы прозрачную проверку кандидатов, а также отбор кандидатов по одинаковым критериям: кроме формальных по возрасту, стажу - также по четким меркам моральных качеств и уровня компетенции. Далее, по оценке такого органа, единый список кандидатов, положительно прошедших проверку, направлялся бы к властным субъектам для непосредственно назначения на должности.
И хотя для подтверждения готовности Украины работать над реформами и удовлетворения требований ЕК на конец 2022 хватает такого шага в виде улучшения процедуры отбора судей КСУ, важно также отметить широкое пространство для развития в будущем - на пути к соответствию уровню ЕС, среди прочего:
• улучшение качества обоснования решений, опираясь на общие конституционные принципы, независимость суда и разделение ветвей власти;
• внедрение механизма отвода судей без блокировки работы самого суда;
• установление прозрачной процедуры дисциплинарной ответственности судей КСУ;
• установление более благоприятных процессуальных условий для международной помощи в конституционном производстве, в частности получение amicus curiae выводов от Венецианской Комиссии.
Высший совет правосудия (ВСП): когда будет соответствовать своему названию?
Еще один одиозный орган украинской системы правосудия, который, хотя и был формально новым образованием взамен Высшего совета юстиции, однако сохранил все его «обычаи», как например, покрытие недобродельных судей или отправление их в почетную отставку с пожизненным содержанием вместо увольнения, использование дисциплинарных производств как инструмента давления на судей-обличителей, откровенное игнорирование требований судебной реформы относительно участия международных экспертов при отборе кандидатов в Высшую квалификационную комиссию судей (ВККС), а также блокирование образования Этической комиссии при ВСП, которая должна была очистить Верховный суд и сам ВСП от недобродельных судей.
Однако существование независимого ВСП, который должным образом выполнял бы свои полномочия - фундамент дальнейшей судебной реформы и залог верховенства права в Украине. Так, Европейская Комиссия требует:
«Завершить проверку добродетели Этическим Советом кандидатов в члены Высшего совета правосудия и отбор кандидатов для создания Высшей квалификационной комиссии судей Украины»
Сейчас Высший совет правосудия не может осуществлять свои полномочия, ведь из-за увольнения накануне войны по собственному желанию десяти членов нет кворума, который требуется Конституцией (ВРП полномочна при наличии не менее 15 членов). Таким образом, искусственно была заморожена работа органа, отвечающего за привлечение судей к дисциплинарной ответственности, предоставление разрешения на задержание, арест и содержание под стражей судей. Особенно остро этот вопрос встал во время полномасштабной агрессии российской федерации, когда на оккупированных территориях некоторые судьи стали коллаборантами.
Новых членов теперь должен на конкурсной основе набрать Этический совет. Создание последнего было предусмотрено Меморандумом о взаимопонимании между Украиной как Заемщиком и Европейским Союзом как Кредитором, а также приветствовалось Венецианской комиссией, поскольку Этический совет включает также и международных экспертов и призван провести открытую и прозрачную проверку кандидатов в ВСП на добродетель.
В начале 2022 года его непосредственная работа была запущена: собрана информация о 33 кандидатах, проведены первые 8 собеседований с ними. Именно после собеседований общество должно было увидеть список тех, кого Этический совет рекомендует к назначению членами ВСП на основании заключения о добродетели. Однако процесс приостановился из-за военных действий на территории Украины вплоть до своего возобновления в конце мая с новыми драматическими перипетиями: несмотря на прямое требование закона и регламента Этического совета, его члены приняли решение проводить дальнейшие собеседования с кандидатами в закрытом формате (без онлайн-трансляций и какого-либо доступа общества). Это напрямую противоречит целям, с которыми такой орган был создан, и ставит под сомнение любые результаты соответствующих оценок. Кроме того, через месяц после скандального решения без какого-либо обоснования были обнародованы первые результаты отбора: на две вакансии в ВСП по квоте Верховной Рады Этический совет рекомендовал к назначению четырех кандидатов, к двум из которых у правовых общественных организаций возникают небезосновательные сомнения в происхождении средств, политической беспристрастности и добросовестности судейских решений.
Таким образом, возможности подлинного обновления ВСП и по цепной реакции - ВККС стремительно уничтожаются в колесиках сомнительных решений. Из-за нарушения процедуры Этический совет не только теряет доверие общества к своим выводам, но и буквально ставит под угрозу проведение реформы, ведь результаты конкурса в таком случае могут быть признаны недействительными. Если провалится этот шаг, то и выполнение Украиной требования Европейской комиссии также невозможно. При этом важно не только поставить семь «галочек», но и качественно выполнить указанные в заключении требования, а потому результаты детальной оценки, которая будет проводиться ЕК в конце 2022 года - уже в зоне риска.
Высшая квалификационная комиссия судей - мессия системы правосудия
2019 стал переломным в длинной серии шагов судебной реформы, ведь Президент вынужден был распустить ВККС из-за выходок тогдашнего его состава: орган, ответственный за формирование добропорядочного независимого судейского корпуса обходил негативные выводы Общественного совета добродетели в отношении судей, игнорировал требование закона о передачи дел ВСП и искусственно затягивал квалификационные оценки недобродельных судей, разрешая и дальше работать на должности. И хотя намерения были благородны - обновить состав ВККС, однако сложности и произвол других субъектов системы, о которых, в частности, говорилось выше, оставило страну без важного органа юстиции на слишком долгое время.
Отсутствие ВККС в Украине - что раковые клетки в организме - незаметно разъедало систему правосудия изнутри: кадровый голод в судах на более чем 2000 должностей судей в разных инстанциях; невозможность отобрать судей для Высшего суда по вопросам интеллектуальной собственности и соответственно запустить его деятельность; более 2000 судей, продолжающих выполнять свои полномочия, остались без прохождения квалификационной оценки; по сути, незаконные назначения Президентом новых судей, получивших негативное заключение Общественного совета добродетели из-за отсутствия механизма квалифоценивания, как это предусмотрено законом.
Наконец, после двух лет ожидания еще один решительный шаг был осуществлен - принят закон, который должен был перезапустить ВККС. Так, в состав Конкурсной комиссии, которая должна отобрать её членов, должно было войти 6 человек - трое судей или судей в отставке от Совета судей Украины, и три человека, предложенных международными и иностранными организациями. Важно отметить, что наличие международного компонента - фактор, искренне одобряемый Венецианской комиссией и одновременно резко критикуемый представителями власти российской федерации, что только подтверждает его необходимость.
После вынужденного перерыва из-за боевых действий предоставление Украине статуса кандидата в ЕС стало триггером восстановления и этой процедуры: конкурсная комиссия ВАКС возобновила работу, внесла изменения в Регламент для устранения препятствий в работе во время военного положения, а также отменила проверку IQ и общих навыков. В таком случае презюмируем, что у добродельных компетентных судей сообразительность тоже на достойном уровне. В отличие от Этического совета собеседования с кандидатами будут проводиться в открытом формате, что обеспечивает прозрачность процедуры и коммуникацию с обществом.
Итак, после перезапуска этого органа справедливо ожидаем разблокирования недостатка судей, а также очищения судов от недостойных носить судейскую мантию - конечно, по прозрачной и надлежащей процедуре.
В завершение
Рекомендация Европейской комиссии о предоставлении Украине статуса кандидата в ЕС была своеобразным авансом, за который от нас ожидается выполнение всего семи шагов. И ведущее место среди них занимают требования, призванные стать фундаментом восстановления независимой судебной системы в государстве. На самом деле, установление четко определенной процедуры отбора судей в конституционный суд должно быть не требованием, выдвинутым сверху, а само собой разумеющимся шагом. Так же завершение эпопеи с органами судейского управления должно быть инстинктом государства с верховенством права, а не вынужденной мерой.
Но в любом случае это только начало пути. Результатами внедрения этих реформ будут превенция конституционных кризисов и судейского произвола, следовательно, достойно выполнив указанные планы, мы создадим стартовую площадку для наслоения новых реформирующих изменений, в том числе и в сфере правосудия.
Анна Тимошенко,
младший юрист ЮФ «Правовой Альянс»
Нужно найти судебное решение по НПА или контексту? В LIGA360 есть 35 смарт-фильтров для поиска дел. Анализируй судебную практику в один клик.
