У ніч з 30 на 31 березня 2020 року Верховною Радою України прийнято Закон "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо обігу земель сільськогосподарського призначення", метою якого є відкриття в Україні ринку сільськогосподарської землі. Мас-медіа, політики, бізнес-середовище вже назвали цю подію історичною, але для юридичної спільноти очевидним є лише те, що все тільки починається. І свідчення цього - подання вже наступного дня на розгляд Верховної Ради України законопроекту № 3296 “Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України щодо підвідомчості спорів, що виникають у сфері земельних відносин та спорів щодо нерухомого майна”.
Звичайно, як же без спорів, коли на кону земля ?
Гра в юрисдикцію
Розгляд земельних спорів, в залежності від їх суб'єктного складу, предмету спору і характеру спірних правовідносин, на теперішній час здійснюється судами всіх юрисдикцій. Тому характерною особливістю земельних спорів є те, що одним із ключових питань при їх судовому вирішенні є правильне визначення їх підвідомчості (головним чином, адміністративної чи цивільно-господарської). І це не тільки суто юридична проблема, що упродовж майже всього періоду існування нашої держави залишається законодавчо не врегульованою. Її наслідком є правозастосовна невизначеність, відсутність єдності судової практики та постійні дискусії з цього приводу, а за всім цим стоять долі людей, їх добробут і віра в можливість справедливого і ефективного судового захисту їх прав та інтересів.
Для розуміння цього доречно зауважити, що ще у далекому 2008 році Європейський суд з прав людини, вирішуючи справу “Церква села Сосулівка проти України” (заява № 37878/02), дійшов висновку, що відсутність у судів юрисдикції (її визначення законом) щодо розгляду відповідних спорів “прирівнюється до відмови у здійсненні правосуддя, що порушує саму суть права заявника на доступ до суду”, яка гарантується пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основних свобод.
Звичайно, що такий свого роду “правовий вакуум” не міг існувати вічно і потребував врегулювання.
1 квітня 2010 року Конституційний Суд України у рішенні №10-рп/2010 у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень ч. 1 ст. 143 Конституції України, п. “а”, “б”, “в”, “г” ст. 12 Земельного кодексу України, п. 1 ч. 1 ст. 17 Кодексу адміністративного судочинства України дійшов висновку, що визначені у зазначених нормах Земельного кодексу України повноваження сільських, селищних, міських рад вирішувати питання розпорядження землями територіальних громад, передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності потрібно розуміти так, що при вирішенні таких питань ці ради діють як суб'єкти владних повноважень.
З огляду на це, Конституційний Суд України вирішив, що положення п. 1 ч. 1 ст. 17 Кодексу адміністративного судочинства України стосовно поширення компетенції адміністративних судів на “спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності” слід розуміти так, що до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, належать і земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб'єктом владних повноважень, пов'язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності.
Однак, сподівання, що цим рішенням Конституційного Суду України, яке відповідно до ст. 69 Закону України “Про Конституційний Суд України” є обов'язковим до виконання, буде покладено край правовій невизначеності щодо підсудності справ про земельні спори, виявилися марними.
Недаремно автори законопроекту № 3296 у пояснювальній записці до нього в обґрунтування необхідності прийняття такого закону навели висновки вищих спеціалізованих судів (на той час), що з'явилися всього упродовж трьох років після зазначеного рішення Конституційного Суду України. Мова йде про рішення пленумів Вищого господарського суду України (постанова “Про деякі питання практики розгляду справ у спорах, що виникають із земельних відносин” від 17 травня 2011 року № 6), Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ (постанова “Про деякі питання юрисдикції загальних судів та визначення підсудності цивільних справ” від 1 березня 2013 року №3) та Вищого адміністративного суду України (постанова “Про окремі питання юрисдикції адміністративних судів” від 20 травня 2013 року №8), якими підтверджується той факт, що у судів немає єдності щодо розмежування цивільної, господарської й адміністративної юрисдикції стосовно підсудності земельних спорів.
Адже у кожній з наведених постанов, з огляду на ті чи інші обставини та різні чинники оцінки суб'єктного складу та публічно-правового чи приватно-правового характеру земельних спорів визначалася та чи інша їх юрисдикційна підсудність, звичайно, із наданням прерогатив саме “своїй” юрисдикції.
До того ж, на практиці застосування зазначених рекомендацій вищих спеціалізованих судів не завжди було однозначним, а питання про те, за яких обставин та умов органи державної влади та місцевого самоврядування, як розпорядники земель державної та комунальної власності, вступають з іншими особами у публічно-правові чи у приватно-правові відносини, залишається дискусійним і по теперішній час.
Як наслідок, межі застосування юрисдикції земельних спорів визначалися від ситуації, коли практично будь-який суд міг взяти до розгляду будь-яку позовну заяву з цього приводу, і до відвертого “процесуального перекидання” земельних справ між судами різної юрисдикції.
Заради справедливості необхідно зазначити, що в останні роки Верховним Судом прийнято чимало рішень, у яких у тій чи іншій мірі наводилися, хоча і не завжди однозначні, правові висновки щодо підстав та умов визначення підсудності земельних справ. Це сприяло певній уніфікації у підходах до цього питання і на теперішній час з їх урахуванням найбільш проблемне розмежування між адміністративною та цивільно-господарською юрисдикцією умовно вирішується виходячи з принципу : якщо спір стосується отримання дозволу на розроблення проекту відведення земельної ділянки - це адміністративна підсудність, а з моменту надання такого дозволу - спори вирішуються судами загальної чи господарської юрисдикції (в залежності, як правило, від суб'єктного складу спору). Для розуміння логіки правового обґрунтування такого розмежування доцільно ознайомитися з відповідними рішеннями Великої Палати Верховного Суду (зокрема, від 8 травня 2019 р. у справі № 461/8220/13-а, від 15 травня 2019 р. у справі №363/3786/17, від 09 жовтня 2019 р. у справі № 605/567/17), у яких, зокрема, наведено правові висновки щодо визначення адміністративної юрисдикції земельних спорів.
Разом з тим, такі позитивні моменти не вирішують основної проблеми - чіткого та зрозумілого законодавчого визначення підсудності земельних спорів. А отже, подання законопроекту № 3296 є вкрай правильним, нагальним і необхідним кроком, що має на меті забезпечити принцип правової визначеності у питаннях судового захисту прав учасників земельних правовідносин.
Простота - запорука успіху
Що ж пропонують автори законопроекту № 3296 і які заходи досягнення “благої цілі” передбачають ?
На їх думку проблема має бути вирішена дуже просто - змінивши дещо редакцію статті 20 Господарського процесуального кодексу України, віднести усі (за незначним виключенням) справи у спорах щодо права власності чи іншого речового права на нерухоме майно (в тому числі землю), а також спорів, що виникають у сфері земельних відносин, до юрисдикції господарських судів в незалежності від складу сторін спору.
Виняток становлять спори щодо нерухомого майна житлового фонду, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем, спори щодо нерухомого майна і земельних ділянок, які виникли з сімейних та спадкових правовідносин, та щодо вилучення майна і земельних ділянок для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності, а також спори щодо земельних ділянок для ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем.
У прикінцевих положеннях до проекту закону врегульовано процесуальні питання руху та розгляду позовних заяв та справ про земельні спори у разі прийняття закону.
На нашу думку, текст законопроекту потребує певного редакційного коригування, зокрема, в частині положень запропонованих редакцій пунктів 6.1. та 18 частини першої статті 20 Господарського процесуального кодексу України - в частині визначення у них предмету спорів, які практично дублюються. Однак, все це робочі моменти законотворців.
Таким чином, запропонованим законопроектом № 3296 пропонується достатньо просто та радикально вирішити наболіле питання правової визначеності юрисдикції земельних спорів.
Проте, чи все так однозначно ?
Господарська юрисдикція - понад усе?
У разі прийняття законопроекту № 3296 у запропонованій редакції до юрисдикції господарських судів буде віднесено значний масив спорів, які на теперішній час розглядаються загальними і, меншою мірою, адміністративними судами і які не пов'язані із здійсненням їх учасниками господарської діяльності. А відповідно до положень статей 2 та 20 Господарського процесуального кодексу України саме пов'язаність із провадженням господарської діяльності є визначальною ознакою предметної юрисдикції господарських судів.
Проте, автори законопроекту № 3296 не вбачають у цьому проблеми, посилаючись у пояснювальній записці на певний попередній досвід, а саме на законодавче визначення у попередні роки виключної господарської підсудності корпоративних спорів та спорів з питань приватизації в незалежності від складу учасників процесу.
Неоднозначним і досить дивним є також і наведене розробниками законопроекту № 3296 обґрунтування його прийняття необхідністю “розвантажити” роботу судів загальної та адміністративної юрисдикції, що, у свою чергу на їх думку, дасть можливість підвищити оперативність розгляду земельних спорів та забезпечуватиме право особи на судовий захист свого порушеного права у розумні строки.
Те, що господарськими судами розглядається менша кількість справ порівняно із судами іншої юрисдикції заперечувати годі, а надмірна завантаженість загальних і адміністративних судів, зрозуміло, не сприяє ні оперативності, ні якості розгляду ними справ.
Зокрема, за даними сайту “Судова влада України” у 2019 році до місцевих господарських судів надійшло 104 202 справ та матеріалів, до окружних адміністративних судів - 215 621, а до місцевих загальних судів - 998 205 справ і матеріалів цивільного судочинства (і це без врахування майже такої ж кількості справ адміністративного судочинства та матеріалів про адміністративні правопорушення). За тими ж даними у минулому році у провадженні місцевих господарських судів перебувало 5 363 справ про спори, що виникають із земельних правовідносин, що становить 5,46% від усієї кількості справ, а у провадженні місцевих загальних судів - 20 766 таких справ цивільного судочинства (2,06% від усієї кількості справ).
Навіть поверховий аналіз таких статистичних даних свідчить про те, що передача земельних спорів до юрисдикції господарських судів дійсно може посприяти їх більш оперативному розгляду, але навряд чи суттєво вплине не зниження навантаження на місцеві загальні суди.
До того ж, чи дійсно пересічному громадянинові спроститься у такому випадку доступ до суду? Адже господарські суди розташовані виключно в обласних центрах, а їх апеляційні інстанції - всього в шести містах України (не враховуючи м. Севастополь).
Можливо питання в іншому. Адже, приватно-правовий характер більшості земельних спорів виключає їх адміністративну юрисдикцію, але жодним чином не означає автоматичне визначення господарської, особливо враховуючи, що більшість таких справ, як свідчить статистика, на даний час розглядається загальними судами, виходячи із суб'єктного складу спорів. Чи не пов'язано це якимось чином з черговим сплеском ідеї ліквідації господарських судів?
До того ж не є секретом, що навіть за нинішніх умов є низка дискусійних правових питань, де позиція “суддів-цивілістів” суттєво відрізняється від позиції “суддів-господарників”, що, у свою чергу, не може не позначатися і на правових підходах у вирішенні справ. Зокрема, в контексті даної теми доречно, наприклад. згадати судову практику Верховного Суду з питань поновлення договорів оренди землі.
Так, судді Касаційного цивільного суду та Касаційного господарського суду займають, як правило, різну позицію щодо необхідності попереднього, а саме до закінчення терміну дії договору, звернення орендаря до орендодавця з повідомленням про намір скористатися своїм правом на поновлення відповідного договору. Відповідно до рішень Касаційного господарського суду (див. постанови від 19 вересня 2018 р. у справі №920/739/17, від 22 травня 2019 р. у справі №917/439/18, від 5 червня 2019 р. у справі № 915/1004/18 та інш.) для поновлення договору оренди землі на підставі ч. 6 ст. 33 Закону України “Про оренду землі” таке звернення не потрібно. У той же час, у справах про такі ж спори, але цивільної юрисдикції, таке попереднє звернення визначається обов'язковим і за його відсутності договори не поновлюються (див. постанови Касаційного цивільного суду від 17 липня 2019 р. у справі №392/38/17, від 24 липня 2019 р. у справі №693/1211/16-ц та інш.). Остаточна крапка у цій дискусії не поставлена і за таких обставин, у разі прийняття законопроекту № 3296, чи не виявиться, що саме правова позиція “суддів-господарників” стане вирішальною і визначальною для судової практики ?
Отже, якщо поява законопроекту № 3296 про законодавче визначення юрисдикції земельних спорів загалом викликає тільки схвалення, то щодо правової конструкції вирішення проблеми, як зазначено вище, є чимало питань системного характеру.
Залишається сподіватися, що під час його розгляду будуть враховано всі за та проти такого дещо спрощеного підходу до вирішення проблеми, і від реалізації законопроекту № 3296 суспільство і правова спільнота отримає те, що дійсно потрібно - дієве забезпечення більш ефективного судового захисту сторін земельних правовідносин.
Сергій Дахновський, радник ЮФ JN Legal
Ознайомтесь із важливою аналітикою:
Цивільний позов у кримінальному провадженні. Проблематика та практика застосування
Строковий трудовий договір: нова ідея гнучкості на період карантину?
Судочинство під час карантину: судова практика з процесуальних питань
Всі необхідні законодавчі акти для того, щоб вільно орієнтуватися у земельних правовідносинах ви можете знайти в ІПС ЛІГА:ЗАКОН. Переконайтесь у легкості її використання, скориставшись тестовим доступом.
Захистити своє майно від дій чорних реєстраторів вже зараз допоможе ефективний сервіс SMS-Маяк від "ЛІГА:ЗАКОН". Завдяки ньому можна відстежувати зміни статусу об'єкта нерухомості. Отримана інформація дасть змогу своєчасно звернутися до суду з позовною заявою про скасування вчинених реєстраційних дій, а також до правоохоронних органів із заявою про неправомірність таких дій. Ефективно уберегтися від рейдерів також допоможуть сервіси SMS-Маяк Земля та SMS-Маяк Іпотека від "ЛІГА:ЗАКОН", за допомогою яких можна оперативно дізнатися про зміни в реєстрі нерухомості (через SMS-повідомлення, електронним листом або через повідомлення в кабінеті користувача).
