В ночь с 30 на 31 марта 2020 года Верховной Радой Украины принят Закон "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно оборота земель сельскохозяйственного назначения", целью которого является открытие в Украине рынка сельскохозяйственной земли. Масс-медиа, политики, бизнес-среда уже назвали это событие историческим, но для юридического сообщества очевидно лишь то, что все только начинается. И свидетельство тому - представление уже на следующий день на рассмотрение Верховной Рады Украины законопроекта № 3296 "О внесении изменений в Хозяйственный процессуальный кодекс Украины относительно подведомственности споров, возникающих в сфере земельных отношений и споров относительно недвижимого имущества".
Конечно, как же без споров, когда на кону земля?
Игра в юрисдикцию
Рассмотрение земельных споров, в зависимости от их субъектного состава, предмета спора и характера спорных правоотношений, в настоящее время осуществляется судами всех юрисдикций. Поэтому характерной особенностью земельных споров является то, что одним из ключевых вопросов при их судебном решении является правильное определение их подведомственности (главным образом, административной или гражданско-хозяйственной). И это не только чисто юридическая проблема, что на протяжении почти всего периода существования нашего государства остается законодательно не урегулированной. Ее следствием является правоприменительная неопределенность, отсутствие единства судебной практики и постоянные дискуссии по этому поводу, а за всем этим стоят судьбы людей, их благосостояние и вера в возможность справедливой и эффективной судебной защиты их прав и интересов.
Для понимания этого уместно заметить, что еще в далеком 2008 году Европейский суд по правам человека, решая дело "Церковь села Сосулевка против Украины" (заявление № 37878/02), пришел к выводу, что отсутствие у судов юрисдикции (ее определения законом) по рассмотрению соответствующих споров "приравнивается к отказу в осуществлении правосудия, нарушает саму суть права заявителя на доступ к суду", которая гарантируется пунктом 1 статьи 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
Конечно, такой своего рода "правовой вакуум" не мог существовать вечно и требовал урегулирования.
1 апреля 2010 Конституционный Суд Украины в решении №10-рп/2010 по делу по конституционному представлению Высшего административного суда Украины относительно официального толкования положений ч. 1 ст. 143 Конституции Украины, п. "а", "б", "в", "г" ст. 12 Земельного кодекса Украины, п. 1 ч. 1 ст. 17 Кодекса административного судопроизводства Украины пришел к выводу, что определенные в указанных нормах Земельного кодекса Украины полномочия сельских, поселковых, городских советов решать вопросы распоряжения землями территориальных общин, передачи земельных участков коммунальной собственности в собственность граждан и юридических лиц, предоставление земельных участков в пользование из земель коммунальной собственности, изъятие земельных участков из земель коммунальной собственности нужно понимать так, что при решении таких вопросов эти советы действуют как субъекты властных полномочий.
Учитывая это, Конституционный Суд Украины решил, что положения п. 1 ч. 1 ст. 17 Кодекса административного судопроизводства Украины относительно распространения компетенции административных судов на “споры физических или юридических лиц с субъектом властных полномочий относительно обжалования его решений (нормативно-правовых актов или правовых актов индивидуального действия), действий или бездеятельности" следует понимать так, что к публично-правовым спорам, на которые распространяется юрисдикция административных судов, относятся и земельные споры физических или юридических лиц с органом местного самоуправления как субъектом властных полномочий, связанные с обжалованием его решений, действий или бездействия.
Однако, надежды, что этим решением Конституционного Суда Украины, которое в соответствии со ст. 69 Закона Украины "О Конституционном Суде Украины" является обязательным к исполнению, будет положен конец правовой неопределенности относительно подсудности дел о земельных спорах, оказались напрасными.
Недаром авторы законопроекта № 3296 в пояснительной записке к нему в обоснование необходимости принятия такого закона привели выводы высших специализированных судов (в то время), появившиеся всего в течение трех лет после указанного решения Конституционного Суда Украины. Речь идет о решении пленумов Высшего хозяйственного суда Украины (постановление "О некоторых вопросах практики рассмотрения дел по спорам, возникающим из земельных отношений" от 17 мая 2011 № 6), Высшего специализированного суда Украины по рассмотрению гражданских и уголовных дел (постановление "О некоторых вопросах юрисдикции общих судов и определения подсудности гражданских дел" от 1 марта 2013 №3) и Высшего административного суда Украины (постановление "Об отдельных вопросах юрисдикции административных судов" от 20 мая 2013 №8), которыми подтверждается тот факт, что у судов нет единства по разграничению гражданской, хозяйственной и административной юрисдикции в отношении подсудности земельных споров.
Ведь в каждом из приведенных постановлений, учитывая те или иные обстоятельства и различные подходы к оценке субъектного состава и публично-правового или частно-правового характера земельных споров определялась та или иная их юрисдикционная подсудность, конечно, с предоставлением прерогатив именно "своей" юрисдикции.
К тому же, на практике применение указанных рекомендаций высших специализированных судов не всегда было однозначным, а вопрос о том, при каких обстоятельствах и условиях органы государственной власти и местного самоуправления, как распорядители земель государственной и коммунальной собственности, вступают с другими лицами в публично-правовые или в частно-правовые отношения, остается дискуссионным и по настоящее время.
Как следствие, границы применения юрисдикции земельных споров определялись от ситуации, когда практически любой суд мог принять к рассмотрению любой исковое заявление по этому поводу, и до откровенного "процессуального перекидывания" земельных дел между судами различной юрисдикции.
Справедливости ради необходимо отметить, что в последние годы Верховным Судом принято немало решений, в которых в той или иной степени приводились, хотя и не всегда однозначные, правовые заключения относительно оснований и условий определения подсудности земельных дел. Это способствовало определенной унификации в подходах к этому вопросу и в настоящее время с их учетом наиболее проблемное разграничение между административной и гражданско-хозяйственной юрисдикции условно решается исходя из принципа: если спор касается получения разрешения на разработку проекта отвода земельного участка - это административная подсудность, а с момента предоставления такого разрешения - споры разрешаются судами общей или хозяйственной юрисдикции (в зависимости, как правило, от субъектного состава спора). Для понимания логики правового обоснования такого разграничения целесообразно ознакомиться с соответствующими решениями Большой Палаты Верховного Суда (в частности, от 8 мая 2019 г. по делу № 461/8220/13-а, от 15 мая 2019 г. по делу № 363/3786/17, от 9 октября 2019 г. по делу № 605/567/17), в которых, в частности, приведены правовые заключения по определению административной юрисдикции земельных споров.
Вместе с тем, такие положительные моменты не решают основной проблемы - четкого и понятного законодательного определения подсудности земельных споров. Следовательно, представление законопроекта № 3296 является крайне правильным, актуальным и необходимым шагом, имеющим целью обеспечить принцип правовой определенности в вопросах судебной защиты прав участников земельных правоотношений.
Простота - залог успеха
Что же предлагают авторы законопроекта № 3296 и какие меры достижения "благой цели" предусматривают?
По их мнению проблема должна быть решена очень просто - несколько изменив редакцию статьи 20 Хозяйственного процессуального кодекса Украины, отнести все (за редким исключением) дела по спорам о праве собственности или иного вещного права на недвижимое имущество (в том числе землю), а также споров, возникающих в сфере земельных отношений, к юрисдикции хозяйственных судов в независимости от состава сторон спора.
Исключение составляют споры относительно недвижимого имущества жилого фонда, стороной которых является физическое лицо, не являющееся предпринимателем, споры в отношении недвижимого имущества и земельных участков, которые возникли из семейных и наследственных правоотношений, и об изъятии имущества и земельных участков для общественных нужд или по мотивам общественной необходимости, а также споры относительно земельных участков для ведения садоводства, строительства и обслуживания жилого дома, хозяйственных зданий и сооружений (приусадебного участка), индивидуального дачного строительства, строительства индивидуальних гаражей, стороной которых является физическое лицо, не являющееся предпринимателем.
В заключительных положениях к проекту закона урегулированы процессуальные вопросы движения и рассмотрения исковых заявлений и дел о земельных спорах в случае принятия закона.
По нашему мнению, текст законопроекта требует определенной редакционной корректировки, в частности, в части положений предложенных редакций пунктов 6.1. и 18 части первой статьи 20 Хозяйственного процессуального кодекса Украины - в части определения в них предмета споров, которые практически дублируются. Однако, все это рабочие моменты законодателей.
Таким образом, предложенным законопроектом № 3296 предлагается достаточно просто и радикально решить наболевший вопрос правовой определенности юрисдикции земельных споров.
Однако, все ли так однозначно?
Хозяйственная юрисдикция - превыше всего?
В случае принятия законопроекта № 3296 в предложенной редакции к юрисдикции хозяйственных судов будет отнесен значительный массив споров, в настоящее время рассматривающихся общими и, в меньшей степени, административными судами, которые не связанны с осуществлением их участниками хозяйственной деятельности. А в соответствии с положениями статей 2 и 20 Хозяйственного процессуального кодекса Украины именно связанность с осуществлением хозяйственной деятельности является определяющим признаком предметной юрисдикции хозяйственных судов.
Однако, авторы законопроекта № 3296 не усматривают в этом проблемы, ссылаясь в пояснительной записке на уже имеющийся определенный опыт, а именно - на законодательное определение в предыдущие годы исключительной хозяйственной подсудности корпоративных споров и споров по вопросам приватизации в независимости от состава участников процесса.
Неоднозначным и довольно странным является и приведенное разработчиками законопроекта № 3296 обоснование его принятия необходимостью “разгрузить” работу судов общей и административной юрисдикции, что, в свою очередь по их мнению, позволит повысить оперативность рассмотрения земельных споров и будет надлежаще обеспечивать право граждан на судебную защиту своего нарушенного права в разумные сроки.
То, что хозяйственными судами рассматривается меньшее количество дел по сравнению с судами другой юрисдикции отрицать нет смысла, а чрезмерная загруженность общих и административных судов, разумеется, не способствует ни оперативности, ни качеству рассмотрения ими дел.
В частности, по данным сайта "Судебная власть Украины" в 2019 году в хозяйственные суды поступило 104 202 дел и материалов, в окружные административные суды - 215 621, а в местные общие суды - 998 205 дел и материалов гражданского судопроизводства (и это без учета почти такого же количества дел административного судопроизводства и материалов об административных правонарушениях). По тем же данным в прошлом году в производстве хозяйственных судов находилось 5 363 дел о спорах, возникающих из земельных правоотношений, что составляет 5,46% от всего количества дел, а в производстве местных общих судов - 20 766 таких дел гражданского судопроизводства (2,06% от всего количества дел).
Даже поверхностный анализ таких статистических данных свидетельствует о том, что передача земельных споров к юрисдикции хозяйственных судов действительно может помочь их более оперативному рассмотрению, но вряд ли существенно повлияет не снижение нагрузки на местные общие суды.
К тому же, действительно ли для рядового гражданина упростится в таком случае доступ к суду? Ведь хозяйственные суды расположены исключительно в областных центрах, а их апелляционные инстанции - всего в шести городах Украины (без учета г. Севастополь).
Возможно вопрос в другом. Ведь частно-правовой характер большинства земельных споров исключает их административную юрисдикцию, но никоим образом не означает автоматическое определение хозяйственной, особенно учитывая, что большинство таких дел, как свидетельствует статистика, в настоящее время рассматривается именно общими судами, исходя из субъектного состава споров. Поэтому и вопрос - не связано ли это каким-то образом с очередным всплеском идеи ликвидации хозяйственных судов?
К тому же не секрет, что даже в нынешних условиях есть ряд дискуссионных правовых вопросов, по которым позиция "судей-цивилистов" существенно отличается от позиции "судей-хозяйственников", что, в свою очередь, не может не сказываться и на правовых подходах в решении дел. В частности, в контексте данной темы уместно, например, вспомнить судебную практику Верховного Суда по вопросам о продлении договоров аренды земли.
Так, судьи Кассационного гражданского суда и Кассационного хозяйственного суда занимают, как правило, различную позицию о необходимости предварительного, а именно до истечения срока действия договора, обращения арендатора к арендодателю с уведомлением о намерении воспользоваться своим правом на возобновление договора аренды. В соответствии с решениями Кассационного хозяйственного суда (см. постановления от 19 сентября 2018 г. по делу №920/739/17, от 22 мая 2019 г. по делу №917/439/18, от 5 июня 2019 г. по делу № 915/1004/18 и др.) для возобновления договора аренды земли на основании ч. 6 ст. 33 Закона Украины "Об аренде земли" такое обращение не требуется. В то же время, по делам о таких же спорах, но гражданской юрисдикции, такое предварительное обращение определяется обязательным и при его отсутствии договора не возобновляются (см. постановления Кассационного гражданского суда от 17 июля 2019 г. по делу № 392/38/17, от 24 июля 2019 по делу №693/1211/16-ц и др.). Окончательная точка в этой дискуссии не поставлена и при таких обстоятельствах, в случае принятия законопроекта № 3296, не окажется ли, что именно правовая позиция "судей-хозяйственников" станет решающей и определяющей для судебной практики?
Итак, если появление законопроекта № 3296 о законодательном определении юрисдикции земельных споров в целом вызывает только одобрение, то по правовой конструкции решения проблемы, как указано выше, есть немало вопросов системного характера.
Остается надеяться, что во время его рассмотрения будут учтены все за и против такого несколько упрощенного подхода к решению проблемы, и от реализации законопроекта № 3296 общество и юристы получит то, что действительно нужно - действенное и реальное обеспечение более эффективной судебной защиты сторон земельных правоотношений.
Сергей Дахновский, советник ЮФ JN Legal
Ознакомьтесь с важной аналитикой:
Гражданский иск в уголовном производстве. Проблематика и практика применения
Срочный трудовой договор: новая идея гибкости на период карантина?
Судопроизводство во время карантина: судебная практика по процессуальным вопросам
Все необходимые законодательные акты для того, чтобы свободно ориентироваться в земельных правоотношениях вы можете найти в ИПС ЛІГА:ЗАКОН. Убедитесь в легкости ее использования, воспользовавшись тестовым доступом.
Защитить свое имущество от действий черных регистраторов уже сейчас поможет эффективный сервис SMS-Маяк от "ЛІГА:ЗАКОН". Благодаря ему можно отслеживать изменения статуса объекта недвижимости. Полученная информация позволит своевременно обратиться в суд с исковым заявлением об отмене совершенных регистрационных действий, а также в правоохранительные органы с заявлением о неправомерности таких действий. Эффективно уберечься от рейдеров также помогут сервисы SMS-Маяк Земля и SMS-Маяк Ипотека от "ЛІГА:ЗАКОН", с помощью которых можно оперативно узнать об изменениях в реестре недвижимости (через SMS-сообщение, электронным письмом или через сообщение в кабинете пользователя).
