Під кінець 2011 року, 26 грудня, Конституційний Суд прийняв, мабуть, одно з найбільш скандальних і обговорюваних зі своїх рішень - № 20-рп/2011. Цим Рішенням він визнав конституційними положення п. 4 розділи VII Закону "Про Державний бюджет на 2011 рік", яким Кабмін був наділений повноваженнями за визначенням розмірів і порядку здійснення соціальних виплат чорнобильцям, дітям війни і пенсій військовослужбовцям. Тут по черзі зупинимося на спірних твердженнях і укладеннях КСУ, а також наслідках їх прийняття.
Посягання на недоторканість
Укладення КСУ : Розміри соціальних виплат залежать від соціально-економічних можливостей державиоскільки:
- на це Конституційний Суд вказував в Рішенні від 19.06.2001 року № 9-рп/2001;
- в Рішенні від 08.10.2008 року № 20-рп/2008 КСУ вказав на те, що види і розміри соціальних послуг і виплат потерпілим встановлюються державою з урахуванням його можливостей;
- згідно ст. 22 Загальній декларації прав людини розміри соціальних виплат і допомоги встановлюються виходячи з фінансових можливостей держави;
- Європейський суд з прав людини в рішенні від 09.10.79 року в справі "Ері проти Ірландії" констатував, що здійснення соціально-економічних прав людини значною мірою залежить від положення в державах, особливо фінансового;
- такі положення поширюються і на питання допустимості зменшення соціальних виплатпро що відмічено в рішенні цього суду у справі "Кйартан Асмундсон проти Ісландії" від 12 жовтня 2004 року.
Думка "Ю&З": Навряд чи хтось сперечається, що розміри соціальних виплат встановлюються залежно від фінансових можливостей держави. Але справа адже не в тому, які розміри соцвыплат держава може встановити, на що упирає КСУ, а в тому, чи може воно розміри цих виплат, одного разу встановлені, скоротити або відмінити.
На нашу думку, немає. Адже ч. 3 ст. 22 Конституції однозначно стверджує, що при ухваленні нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження об'єму і змісту існуючих прав і свобод. Ця норма згідно ст. 8 Конституцій має вищу юридичну силу і є нормою прямої дії. І вона не може ігноруватися унаслідок протиріччя міжнародному договору або практики Європейського суду.
Тим паче, що Загальна декларація прав людини і не суперечить цій нормі, оскільки не забороняє підписантам встановлювати заборону на зменшення існуючого об'єму прав. Наведення ж прикладів практики Європейського суду у справах, що не стосуються України, виглядає, щонайменше, дивно. Адже ні Конституція Ірландії, ні Конституція Ісландії не містять імперативної нормианалогічною ч. 3 ст. 22 Конституції України.
Звуження об'єму або змісту права на достатній рівень життя при ухваленні нових законів є порушенням ч. 3 ст. 22 Конституції |
Крім того, в численних своїх попередніх рішеннях Конституційний Суд неодноразово вказував на те, що пільги, компенсації і гарантії є видом соціальної допомоги і необхідної складової права на достатній рівень життя і що звуження об'єму або змісту цього права шляхом ухвалення нових законів або внесення змін до чинних законів згідно ст. 22 Конституції не допускається. Така позиція була висловлена в п. 3.4 мотивувальній частині Рішення КСУ від 18.06.2007 № 4-рп/2007, п. 6 мотивувальній частині Рішення від 20.03.2002 № 5-рп/2002, п. 6 мотивувальній частині Рішення від 01.12.2004 № 20-рп/2004.
Втім, судячи з усього, КСУ вважає, що в даному випадку звуження змісту і об'єму прав не було.
Не звужуючий механізм
Укладення КСУ : Механізм реалізації соціально-економічних прав може бути змінений державоюзокрема, через неможливість їх фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу засобів з метою збереження балансу інтересів усього суспільства, оскільки передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними. Але при цьому зміст основного права не може бути порушений. Зміна механізму нарахування певних видів соціальних виплат і допомоги є конституційно допустимою до тих меж, за якими ставиться під сумнів сама суть змісту права на соціальний захист.
Думка "Ю&З": Спершу слід визначити, що таке "механізм реалізації права". У теорії права це засоби і інститути, які забезпечують досягнення фактичних цілей правових приписів у фактичній правомірній діяльності субъектов1.
____________
1 Елементарні начала загальної теорії права : навчань. посібник для внз / під загальною ред. д-ра юрид. наук, проф. В. И. Червонюка. - Право і закон, М.: Колос, 2003. - 544 с.
Так, механізм реалізації права на отримання соціальних виплат дійсно зазнав зміни. Адже Рада доручила визначення порядку здійснення виплат Кабміну, тобто змінила інститут, що забезпечує досягнення приписів закону. Але хіба цим справа обмежилася?
На нашу думку, змінився не лише механізм реалізації права, механізм нарахування соцвыплат, але і зміст і об'єм прав на їх отримання. Як відмічено в Рішенні КСУ від 22.09.2005 року № 5-рп/2005, змістом прав є умови і засоби, що становлять можливості людини, необхідні для задоволення потреб його існування і розвитку. Об'єм прав - ця сутнісна властивість, виражена кількісними показникамі можливостей людини, які відображені відповідними правами і не є однорідними і загальними.
Насправді змінився не лише механізм реалізації права на соціальну допомогу, але і зміст і об'єм цього права |
В даному випадку обмеження права на соціальну допомогу виразилося в тому, що Кабміну було доручено забезпечити такі виплати не в порядку і розмірі, встановленому законами "Про статус і соціальний захист громадян, постраждалих в результаті Чорнобильської катастрофи","Про соціальний захист дітей війни" і "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, і деяких інших осіб"а в порядку і в розмірах, визначених їм самим. При цьому відштовхуватися КМУ повинен був не від приписів законів, а від готівкового фінансового ресурсу бюджету ПФУ. Вже це говорило про звуження змісту і можливе звуження об'єму права на соціальну допомогу для чорнобильців, дітей війни і військовослужбовців.
Укладення КСУ про те, що зміна механізму нарахування певних видів соціальних виплат можливо до тієї межі, за якою ставиться під сумнів сама суть змісту права на соціальний захисттакож не витримує критики. Хто повинен визначати цю "межу"? Який він? Чи відповідає цьому постулату фактична ситуація з виплатами в 2011 році?
Адже, замість виплат, покладених згідно із законом, Кабміном були встановлені выплаты в десятки, а то і сотні разів нижчі! Так, наприклад, пенсії непрацюючим пенсіонерам, що проживають в зоні посиленого радіологічного контролю, згідно ст. 39 Закону "Про статус і соціальний захист громадян, постраждалих в результаті Чорнобильської катастрофи", повинні були збільшуватися на одну мінімальну заробітну плату (1004 грн. за станом на грудень 2011 року). Замість цього постановою КМУ від 06.07.2011 № 745, прийнятим у виконання п. 4 розділи VII Закону "Про Державний бюджет на 2011 рік" їм була встановлена надбавка в розмірі... 5,2 гривен (у 193 рази нижче!). І так з усіма іншими пільгами, які місцями були понижені до мінімальних розмірів.
Хіба це не зміна механізму нарахування соціальних виплат до тієї межі, за якою ставиться під сумнів сама суть змісту права? Якщо ні, то який він, ця "межа"? 1 гривна? 1 копійка? Ще нижче?
Крім того, як зістикується можливість зміни механізму нарахування соціальних виплат, в результаті яких вони фактично зменшуються, з ч. 3 ст. 22 Конституції і усією попередньою практикою рішень КСУ? Зокрема, з Рішеннями від 22.05.2008 № 10-рп/2008, від 18.06.2007 № 4-рп/2007, від 01.12.2004 № 20-рп/2004, від 11.10.2005 № 8-рп/2005. Чому в цих і багатьох інших аналогічних випадках він приймав рішення про неконституційність законів, що звужують права громадян, а в Рішенні № 20-рп/2011 - навіть не розглядав питання про те, чи спричинило зміну механізму реалізації права фактичне звуження його змісту і об'єму?
Відповіді на ці питання КСУ у своєму Рішенні № 20-рп/2011 не дав, чим породив ще більше приводів сумніватися в об'єктивності, розумності і справедливості свого рішення.
Ручний бюджет
Укладення КСУ : Верховна Рада, визначивши Кабмін державним органом, який повинен забезпечувати реалізацію соціальних прав громадян, надала йому право визначати порядок і розміри соціальних виплат виходячи з наявного фінансового ресурсу бюджету Пенсійного фонду, що узгоджується з функціями уряду, визначеними в пунктах 2, 3 статті 116 Конституцій.
Думка "Ю&З": Укладення про правомірність наділу Кабміну через Закон "Про Державний бюджет на 2011 рік" повноваженнями за визначенням розміру виплат - верх непослідовності КСУ. Адже до цього він регулярно повторював одно і те ж : не можна законами про бюджет вносити зміни до інших законів або змінювати правове регулювання стосунків, що є предметом регулювання інших законів (см Рішення від 24.06.99 № 6-рп/99, від 20.03.2002 № 5-рп/2002, від 09.07.2007 № 6-рп/2007, від 22.05.2008 № 10-рп/2008).
Укладення про правомірність наділу Кабміну законом про бюджет повноваженнями за визначенням розміру виплат - верх непослідовності КСУ |
Більше того, рік тому, Рішенням від 30.11.2010 року № 22-рп/2010 КСУ визнав неконституційною аналогічну норму Закону "Про Державний бюджет України на 2010 рік", що дозволяла Кабміну здійснювати перегляд деяких розмірів виплат. Тепер же, всупереч попередній десятирічній практиці, грунтуючись на принципі збалансованості бюджету, КСУ дійшов абсолютно протилежному висновку.
Наслідки
Критикувати це Рішення КСУ можна ще довго, оспорюючи як укладення КСУ, так і аргументи, покладені в цей висновок. Але змінити що-небудь вже все одно не вдасться. А тому коротко сформулюємо головні наслідки ухвалення Рішення № 20-рп/2011:
- чорнобильці, діти війни і військовослужбовці не зможуть добитися через суд виплати їм соціальних пільг за другу половину 2011 року (після 23.07.2011, коли постанова КМУ від 06.06.2011 № 745 набула чинності) в розмірі і об'ємі, визначених Законами "Про статус і соціальний захист громадян, постраждалих в результаті Чорнобильської катастрофи", "Про соціальний захист дітей війни" і "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, і деяких інших осіб";
- уряд отримав правові можливості для передачі йому повноважень за визначенням розмірів і порядку здійснення будь-яких видів соціальних виплат;
- законом про бюджет може змінюватися правове регулювання стосунків, що є предметом регулювання інших законів;
- держава може змінювати механізм реалізації соціально-економічних прав, у тому числі звужуючи об'єм і зміст цих прав;
- держава може не лише встановлювати, але і зменшувати соціально-економічні права залежно від свого фінансового положення;
- практика тлумачення законів Конституційним Судом може мінятися найкардинальнішим чином.
Якщо тенденції, що намітилися, і підходи в тлумаченні Конституції з боку КСУ продовжаться, то не стане одкровенням не лише легалізація пенсійної реформи або норм Закону "Про Державний бюджет України на 2012 рік", що знову надають Кабміну повноваження за визначенням розмірів соцвыплат. Услід за соціальними пільгами доля обмеження в ім'я збалансованості бюджету може торкнутися інших соціально-економічних прав: на оплату праці (в першу чергу, бюджетникам), на відпустку, на страйк, на житлі, на безкоштовну медицину і освіту і інш. В усякому разі, в частині, яка врегульована законами, а не Конституцією.
| ВИСНОВОК |
Рішення КСУ від 26.12.2011 № 20-рп/2011 нівелює закріплений ст. 22 Конституції принцип неможливості звуження об'єму і змісту існуючих прав і свобод громадян. Воно суперечить попереднім рішенням КСУ відносно соціальних виплат і можливості внесення змін до інших законів нормами закону про держбюджет, а також відкриває державі можливості по нівеляції суті цих і інших соціально-економічних прав шляхом зміни механізмів їх реалізації в ім'я економічної доцільності і збалансованості бюджету.
