Правові підстави запровадження санкцій Україною проти її громадян відсутні. На цьому можна було б завершити статтю, якби норми закону були чіткими, юристи мали однозначну позицію з цього питання, яку б підтримували народні депутати і яка б відображалась в остаточних судових рішеннях у справах про оскарження громадянами України санкцій, застосованих до них власною державою.
Однак від самого початку підписання Президентом України Закону України «Про санкції» у 2014 році в нього було закладено настільки нечіткі формулювання, що це питання і досі залишається відкритим.
Стаття 1 Закону України «Про санкції» має назву «Суверенне право України на захист» і в першій частині знайомить нас з метою захисту, зокрема передбачається захист громадян України. Друга частина статті 1 прийнятого у 2014 році Закону передбачала, що «Санкції можуть застосовуватися з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб'єктів, які здійснюють терористичну діяльність».
Принцип правової визначеності в рішеннях Конституційного Суду України
Конституційний Суд України і до, і після прийняття цього Закону неодноразово звертав увагу на необхідність дотримання принципу верховенства права та правової визначеності як його складового елементу:
«Із конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування в правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі» (абзац другий підпункту 5.4 пункту 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 51 народного депутата України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статті 92, пункту 6 розділу Х «Перехідні положення» Земельного кодексу України (справа про постійне користування земельними ділянками) від 22.09.2005 № 5-рп/2005).
«Конституційний Суд України вважає, що принцип правової визначеності вимагає чіткості, зрозумілості й однозначності правових норм, зокрема їх передбачуваності (прогнозованості) та стабільності» (абзац шостий пункту 2.1 мотивувальної частини Рішення Великої палати Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 49 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 7 частини другої статті 42 Закону України «Про вищу освіту» від 20.12.2017 № 2-р/2017).
«Конституційний Суд України вважає, що принцип правової визначеності вимагає від законодавця чіткості, зрозумілості, однозначності правових норм, їх передбачуваності (прогнозованості) для забезпечення стабільного правового становища людини» (абзац дев'ятий підпункту 4.3 пункту 4 мотивувальної частини Рішення Великої палати Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями 48 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень абзаців тринадцятого, чотирнадцятого пункту 32 розділу І Закону України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи» та Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положення абзацу першого підпункту 164.2.19 пункту 164.2 статті 164 Податкового кодексу України (справа про оподаткування пенсій і щомісячного довічного грошового утримання) від 27.02.2018 № 1-р/2018).
Чи є питання застосування санкцій до громадян України визначеним, ясним і недвозначним? Напевно ні, якщо ми змушені досі це обговорювати, поки держава застосовує санкції до власних громадян за цією нормою.
|
Сергій Заянчуковський |
Обставини прийняття Закону
І все ж таки спробуємо придивитись до логіки законотворчого процесу, який відбувався навколо цієї норми права.
Первинна редакція ч. 1 ст. 2 проєкту Закону України «Про санкції» дійсно передбачала застосування їх і щодо власних громадян: «Санкції можуть застосовуватись з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, громадян України, юридичних осіб, створених за законодавством України, а також інших суб'єктів». Враховуючи назву статті «Суверенне право України на захист», цікаво, що Україна одразу планувала захищатись від власних громадян. І в першому читанні проєкт Закону було прийнято 12.08.2014 саме в такій редакції.
З точки зору нормопроектувальної техніки закінчення речення словами «а також інших суб'єктів» знецінювало спроби визначити коло суб'єктів, адже можна було просто написати «Санкції можуть застосовуватись до будь-кого».
До другого читання громадяни України залишались у переліку потенційних жертв, а до інших суб'єктів додали уточнення «які здійснюють терористичну діяльність».
14.08.2024 відбулось прийняття проєкту Закону в цілому, за результатами якого пряму вказівку на громадян України як осіб, до яких можуть застосовуватись санкції, було прибрано. Відбулось це таким чином. На пряме питання народного депутата Зарубінського О.О. «Чи залишаються громадяни України, чи це стосується нерезидентів?» ініціатор законопроєкту, Прем'єр-міністр України Яценюк А.П. надав таку відповідь: «Санкції стосуються тільки держави-агресора, тільки іноземних суб'єктів підприємницької діяльності, тільки іноземних компаній, іноземної агентури і всякої іншої гидоти, яка не дає можливості Україні жити». Відповідь здавалась настільки потужною, що вона залишилась зафіксованою не тільки у стенограмі засідання, а й цитувалась на офіційному веб-порталі уряду.
Так ми отримали норму: «Санкції можуть застосовуватися з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб'єктів, які здійснюють терористичну діяльність».
Ще раз аналізуємо хронологію. Ініціатор законопроєкту подає його з метою застосування санкцій у тому числі до громадян України на перше читання, тягне цю норму на друге читання, а потім, отримавши пряме питання щодо застосування державою санкцій до власних громадян, не каже: «Ні». Тож питання як скоро до «всякої іншої гидоти, яка не дає можливості Україні жити» потраплятимуть і громадяни України, було лише питанням часу.
Спроби конкретизації
У 2021 році народні депутати подавали законопроєкти №№ 5191-2 та 5285, якими передбачалось навести лад у цьому питанні шляхом чіткого визначення, що санкції можуть застосовуватись до громадян України. У пояснювальних записках вказувалось: «З огляду на використання державою-агресором українських юридичних і фізичних осіб з метою завдання шкоди національній безпеці України, доцільно уніфікувати підстави для застосування санкцій до українських та іноземних юридичних і фізичних осіб».
У 2024 році Президент України ініціював розширення переліку осіб, до яких можуть бути застосовані санкції, шляхом доповнення ч. 2 ст. 1 Закону України «Про санкції» словами «інших суб'єктів за наявності підстав, визначених цим Законом» - по суті повертаючись у цьому питанні до первинної редакції проєкту Закону, яка подавалась у 2014 році Прем'єр-міністром України.
Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України, аналізуючи цю ідею, зазначило, що вважає чинну редакцію Закону України «Про санкції» (до прийняття президентського законопроєкту) такою, що не дозволяє застосовувати санкції до громадян України. Як слушно було зауважено, сфера дії Закону розповсюджується, в тому числі, на тих осіб, «які на момент виникнення таких загроз знаходяться поза межами юрисдикції нашої держави».
І це логічно, оскільки сама суть застосування санкцій полягає в тому, що можуть існувати суб'єкти, до яких держава Україна не може застосувати передбачені законодавством заходи впливу силами правоохоронних органів, зокрема в межах кримінального процесу - і тоді держава застосовує санкції. Для прикладу можна змоделювати ситуацію діяльності ІДІЛ на шкоду інтересам України. Якщо це не громадяни України, а ті самі суб'єкти, які здійснюють терористичну діяльність, Україна реалізовує своє «Суверенне право України на захист», визначене ст. 1 Закону України «Про санкції».
Проти громадян України застосування санкції не має жодного сенсу, оскільки навіть у випадку віднесення їх до «суб'єктів, які здійснюють терористичну діяльність» є стаття 258 Кримінального кодексу України (Терористичний акт), є закріплена в Конституції України презумпція невинуватості, щодо якої Конституційний Суд України також неодноразово висловлювався.
Після прийняття президентського законопроєкту правової визначеності стало ще менше, оскільки тепер норму можна тлумачити таким чином, що нібито санкції проти громадян України можуть застосовуватись тільки у випадках позбавлення їх державних нагород.
У юристів одностайної позиції з цього питання не вбачається: є публікації і про можливість застосування санкцій відносно власних громадян, і застереження про необхідність дотримання Конституції України, і категоричні висловлювання про неприпустимість застосування санкцій державою до власних громадян (до яких приєднується і ця стаття). Вирішити це питання могла б судова влада, однак станом на сьогодні не існує жодного рішення, яке б вказувало на незаконність застосування санкцій до громадян України.
Схоже, крапку в цьому питанні все ж доведеться поставити суду, який вирішуватиме законність застосування санкцій до громадянина України, того самого, який колись і підписав Закон України «Про санкції»: ВС почав розгляд справи щодо оскарження Указу Президента України № 81/2025 про застосування санкцій до Петра Порошенка.
Сергій Заянчуковський,
адвокат, радник
АО Leshchenko & Partners
Найповніше досьє контрагентів - у новій LIGA360. Понад 55 санкційних списків, 300 реєстрів та відкритих джерел, 120 тис. медіаджерел, 116 млн судових рішень. Контролюйте всі види ризиків та загрози! Залиште заявку на персональну презентацію.
