Готуємось до запровадження в Україні регулювання в сфері здійснення лобіювання: спроба сформулювати загальні рекомендації

Регулювання процесів лобіювання було однією з вимог Європейської комісії для вступу України до Європейського Союзу із терміном виконання - 31.03.2024 року. Виконавцем розроблення та супроводження у Верховній Раді України зазначених законопроектів було визначено НАЗК.

Тільки наполегливість міжнародних партнерів України дозволила у стислі строки розробити та прийняти відповідні законопроекти. Попередні безрезультатні спроби законодавчо врегулювати діяльність у сфері лобіювання в Україні тривали чверть століття: з 1999 року (законопроекти за реєстр. № 3188 та № 3188-1) та повторювались у 2005 (реєстр № 8429), 2010 (реєстр № 7269), 2016 (реєстр № 5144 та № 5144-1), 2020 (реєстр №№ 3059, 3059-1, 3059-2, 3059-3) роках.

Однак прийняття вказаних законів не є запорукою швидкої та якісної імплементації вітчизняного законодавства про лобіювання на практиці. Тому, хоча забороняється здійснювати лобіювання особам, які офіційно не отримали статусу суб'єкта лобіювання (в рамках вимог Закону № 3606), та особа може здійснювати лобіювання тільки з дня отримання нею статусу суб'єкта лобіювання (частина п'ята ст. 10 Закону № 3606), вже зараз, до настання 2025 року, потенційним суб'єктам лобіювання та іншим учасникам сфери лобіювання слід готуватися до діяльності в умовах повноцінного регулювання лобіювання.

26 березня 2024 року на підпис Президенту України направлено Закон України «Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо порушення законодавства в сфері здійснення лобіювання» (реєстр. № 10373 від 25.12.2023), який 21 березня 2024 року Верховна Рада схвалила у другому читанні та прийняла у цілому. Він має врегулювати питання настання відповідальності у разі недотримання вимог законодавства з питань лобіювання, припинення правопорушення та встановлення відповідальності за нього, шляхом внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення, які передбачають:

• доповнення адміністративних стягнень забороною здійснення лобіювання;

• настання відповідальності за здійснення лобіювання без реєстрації та порушення вимог Закону України від 23 лютого 2024 року № 3606-IX «Про лобіювання» (далі - Закон № 3606), в т. ч. вчинення дій чи прийняття рішень в умовах конфлікту інтересів під час лобіювання;

• розширення повноважень працівників Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - НАЗК) шляхом надання їм повноважень щодо складання протоколів за відповідними статтями.

Опису та розгляду положень вказаних вище законів вже присвячено не одну статтю, тому ця публікація є спробою сформулювати початкові рекомендації підготовки учасників сфери лобіювання, насамперед суб'єктів лобіювання, до введення в дію положень цих законів (після початку функціонування Реєстру прозорості або з 01.01.2025 року).

1. Уважно ознайомтеся із термінологією лобіювання у Законі № 3606. Вказаний крок дозволить більш повно та поглиблено зрозуміти структуру та основні положення Закону «Про лобіювання» в цілому.

До прикладу, з такими поняттями, як «об'єкт лобіювання», «бенефіціар [лобіювання]», «комерційний інтерес [лобіювання]», «предмет лобіювання», «суб'єкт лобіювання», «клієнт [лобіювання]». Одночасно при тлумаченні терміна «лобіювання», крім поняття «пряме отримання винагороди [від лобіювання]», використовується поняття «опосередковане отримання винагороди [від лобіювання]», однозначного роз'яснення якого не наведено, що в подальшому може створювати труднощі учасникам сфери лобіювання.

Довідково: «Лобіювання - діяльність, що здійснюється з метою впливу (спроби впливу) на об'єкт лобіювання в комерційних інтересах бенефіціара (за винагороду, що отримується прямо або опосередковано, та/або з оплатою фактичних витрат, необхідних для її здійснення) або у власних комерційних інтересах особи та стосується предмета лобіювання».

Закон № 3606 і в інших статтях використовує терміни, що стосуються сфери лобіювання, яким не наведено прямого визначення (наприклад: «правоволоділець Реєстру прозорості» - частина дев'ятнадцята ст. 5 Закону № 3606).

2. Ознайомтеся зі структурою та змістом Закону № 3606 в цілому та пов'язаними вітчизняними законодавчими та нормативно-правовими актами (зокрема, «Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо порушення законодавства в сфері здійснення лобіювання», «Про правотворчу діяльність», «Про громадські об'єднання», «Про запобігання корупції», «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення».

3. Оцініть та надайте попередню відповідь на питання, чи є ви, ваша організація учасником сфери лобіювання сьогодні.

Такий крок необхідно здійснити із врахуванням того, що: частиною другою ст. 3 Закону № 3606 визначено вісімнадцять позицій щодо видів діяльностей, які не містять всіх ознак лобіювання, та на які не поширюється сфера дії цього Закону; ст. 8 - визначено вісім позицій щодо обмежень нормативно-правових актів, які не можуть бути предметом лобіювання (з питань оголошення/введення мобілізації, воєнного стану, стану війни і укладення миру, надзвичайного стану, надзвичайної екологічної ситуації, використання ЗСУ та інших військових формувань, зміни території України, амністії); а частиною четвертою ст. 10 Закону № 3606 визначено перелік із чотирнадцяти позицій щодо осіб, які не можуть бути суб'єктом лобіювання.

Врахування зазначених обмежувальних переліків (категорій) на цьому етапі дозволить запобігти значній кількості ускладнень у подальшому, зокрема, уникнути зайвих штрафів за порушення законодавства в сфері здійснення лобіювання.

Звертаємо увагу, що перелік видів діяльностей, які не містять всіх ознак лобіювання, та на які не поширюється сфера дії Закону № 3606, не є «закритим» (повним), тому у випадку сумнівів, для отримання додаткових роз'яснень з цього питання, рекомендуємо звернутися до НАЗК, яке положеннями цього закону визначено органом, що здійснює моніторинг дотримання вимог законодавства з питань лобіювання.

Загалом, враховуючи новизну та складність сфери лобіювання для України, з високою ймовірністю можна стверджувати, що в близькому майбутньому з'явиться науково-практичний коментар (чи коментарі) до Закону № 3606 (за прикладами подібних коментарів до Закону України «Про медіацію», Закону України «Про адміністративну процедуру»). Водночас ми не плекаємо ілюзій, що повноцінна імплементація положень Закону № 3606 у вітчизняну практику буде швидкою та безпроблемною. Імплементація у вітчизняну практику положень згаданих законів «Про медіацію» та «Про адміністративну процедуру», скоріше, свідчить про зворотнє.

4. Подальші кроки підготовки до початку функціонування Реєстру прозорості або 01.01.2025, які стосуються тих, хто є (чи планують стати) суб'єктами лобіювання, рекомендуємо визначити та оформити шляхом розробки Плану заходів / «дорожньої карти» (із визначенням відповідальних - для юридичних осіб) із попередньої самооцінки можливості дотримання та подальшого забезпечення дотримання принципів лобіювання (законності, прозорості, підзвітності, відповідальності, професійності та етичності лобіювання) (ст. 4 Закону № 3606).

Бажано щоб такий План заходів передбачав:

4.1. самоперевірку наявності та документального відображення суб'єктом лобіювання інформації (видів реєстрових даних), передбаченої статтями 11, 13 і 17 Закону «Про лобіювання», а також інших відомостей, визначених Положенням про Реєстр прозорості (останнє - після затвердження такого Реєстру Урядом) (частини дванадцять - тринадцять ст. 5 Закону «Про лобіювання»);

4.2. складання (внесення доповнень) особистих інструкцій, інструкцій конкретних посадових осіб (для юридичних осіб) у зв'язку із запровадженням в Україні регулювання лобіювання в частині обов'язкового внесення у подальшому відомостей до Реєстру прозорості - інформаційно-комунікаційної системи, що має забезпечити збирання, накопичення, захист, облік, відображення, оброблення та надання безоплатного публічного доступу до актуальної та достовірної інформації про суб'єктів лобіювання та їх звітність щодо діяльності з лобіювання (ст. 5 Закону). Саме суб'єкти лобіювання є створювачами, уповноважені працівники НАЗК - публічними реєстраторами, а НАЗК - держателем та адміністратором Реєстру прозорості. Реєстр прозорості ведеться державною та англійською мовами та є публічним.

Доцільно, щоб такі доповнення інструкцій прямо передбачали обов'язки із:

• вжиття заходів щодо отримання статусу суб'єкта лобіювання;

• внесення та подальшого підтримання актуальності та достовірності інформації про суб'єкта лобіювання в Реєстрі прозорості;

• підготовки та своєчасного подання звітів щодо лобіювання до Реєстру прозорості;

• моніторингу та забезпечення дотримання обмежень щодо клієнтів, бенефіціарів, джерел фінансування лобіювання;

• моніторингу та забезпечення дотримання умов припинення, зупинення статусу суб'єкта лобіювання;

• моніторингу та забезпечення дотримання встановлених обмежень щодо предмета лобіювання;

• перевірки проектів договорів лобіювання, зокрема, на предмет наявності всіх обов'язкових істотних умов таких договорів тощо;

4.3. визначення (розумного обмеження) кола осіб, які мають право здійснювати пряму чи опосередковану комунікацію з об'єктом лобіювання щодо питань, пов'язаних з предметом лобіювання, а також інші дії, що вчиняються суб'єктами лобіювання під час лобіювання (див. ст. 7 Закону № 3606), а також визначення рівня, особливостей та відповідальності за фіксацію (документування) таких дій, в т. ч. зазначеної комунікації (відображення зазначеного у посадових інструкціях);

4.4. перевірку існування (відсутності) законодавчо встановлених обмежень щодо клієнта, бенефіціара, джерела фінансування лобіювання (частина перша ст. 12 та частина четверта статті 10 Закону № 3606);

4.5. перевірку наявності (відсутності) отримання коштів та інших засобів від осіб, які не можуть бути джерелами (особами) фінасування лобіювання (частина друга ст. 12 та пункти 1, 4-9, 11, 12 і 14 частини четвертої статті 10 Закону № 3606);

4.6. складання договорів лобіювання із використанням загальних положень Цивільного кодексу України щодо надання послуг та зазначенням у них обов'язкового переліку відомостей та застережень, які мають містити договори у сфері лобіювання, особливо якщо ви не є громадськими об'єднаннями, іншими неприбутковими підприємствами, установами та організаціями, які можуть здійснювати лобіювання в комерційних інтересах бенефіціара без укладення договору лобіювання, якщо інше не передбачено їхніми установчими документами (ст. 9 Закону № 3606).

Так, частина п'ята ст. 9 Закону «Про лобіювання» визначає такі істотні умови договору лобіювання (1) відомості про предмет договору лобіювання; 2) відомості про бенефіціара [лобіювання]; 3) відомості про об'єкт лобіювання; 4) відомості про сферу лобіювання; 5) строк, на який укладається договір лобіювання; 6) ціна договору лобіювання (якщо договір лобіювання є відплатним). При цьому договір лобіювання не має містити встановленого розміру винагороди суб'єкта лобіювання залежно від результатів лобіювання (частина сьома ст. 9 Закону № 3606).

Дозволимо собі зробити попередній прогноз, що бажаним у договорах лобіювання буде зазначення та розумна деталізація методів (та заходів) лобіювання, які будуть використовуватися (здійснюватися) суб'єктом лобіювання згідно умов договору.

Також рекомендуємо у договорі лобіювання передбачити положення відносно того, що:

• суб'єкт лобіювання здійснює лобіювання особисто, за виключенням встановлених договором випадків, коли суб'єкт лобіювання покладає здійснення лобіювання на іншого суб'єкта лобіювання, залишаючись відповідальним у повному обсязі перед клієнтом за порушення договору (частина четверта ст. 9 Закону № 3606);

• клієнт [лобіювання] при укладенні договору в комерційних інтересах іншого бенефіціара [лобіювання] надав повну, точну та достовірну інформацію, що свідчить про наявність згоди цього бенефіціара на укладення такого договору (частина третя ст. 9 Закону № 3606) тощо.

4.7. Кінцевими заходами Плану мають стати повноцінна самооцінка та доопрацювання Плану після затвердження Урядом:

- Положення про Реєстр прозорості (ст. 5 Закону № 3606);

- Правил етичної поведінки суб'єктів лобіювання, які мають бути оприлюднені НАЗК у Реєстрі прозорості (ст. 6 Закону № 3606).

Також, відповідно до цих кінцевих заходів, План може передбачати участь представників організації у відповідних публічних консультаціях (громадських обговореннях).

4.8. Враховуючи інтеграційні ініціативи України, не зайвим буде ознайомитися із рекомендаційними вказівками Організації економічного співробітництва та розвитку та Європейського Союзу, що регулюють лобіювання. Закон № 3606 розроблено із врахуванням їх окремих положень.

4.9. Якщо вашими, як суб'єкта лобіювання, клієнтами є (стануть) нерезиденти або іноземні держави, не зайвим буде ознайомитися із законодавством та нормативно-правовими актами відповідної держави у сфері лобіювання.

Ці рекомендації не є повними та остаточними, але дозволять зацікавленим майбутнім суб'єктам лобіювання краще підготуватися до запровадження в Україні регулювання в сфері здійснення лобіювання.

Регулювання сфери здійснення лобіювання є новим видом державного регулювання для України, який на практиці ще тільки має бути імплементовано. Суб'єктів лобіювання та НАЗК очікує велика кількість складних питань щодо різних аспектів здійснення лобіювання. Тож готуємося до них.

Євген Курілов,

менеджер практики податкового права та трансфертного ціноутворення

Адвокатського об'єднання AZONES