Україна має виконати рекомендації Європейської комісії для початку перемовин про членство в Європейському Союзі. Уряд країни написав план виконання таких рекомендацій, зокрема, але не виключно - Антимонопольний комітет та органи влади мають привести національне законодавство у сфері державної допомоги у відповідність до актів права ЄС.
Україна - кандидат на членство в Європейському Союзі. Вона крокує в його обійми стежками, що прописані в рекомендаціях Європейської Комісії, представлених у Звіті про прогрес України в межах Пакета розширення Європейського Союзу від 8 листопада 2023 року (Звіт). Однією зі сфер, що була піддана скринінгу від Європейської комісії (ЄК), стала українська система моніторингу і контролю державної допомоги.
Державна підтримка vs державна допомога
В Україні сполучення "державна допомога" вперше пролунало з підписанням Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом, закріпилося в Законі про державну допомогу у 2014 році (закон, 2014) та впроваджується з серпня 2017. Наразі європейську спільноту цікавить прогрес України в побудові системи моніторингу і контролю державної допомоги, яка має працювати практично ідентично з такою системою в Європейському Союзі (ЄС). Більше про державну допомогу можна прочитати у моїй статті за посиланням.
Державна підтримка (відшкодування, компенсації) та державна допомога - це різні поняття. Державна підтримка отримує статус держдопомоги, якщо бюджетний ресурс (наприклад, податкові пільги, гарантії, дотації тощо) створює вигоди (переваги) для окремо взятих компаній, що здатні пропонувати товари / послуги на ринку, внаслідок чого можливе спотворення конкуренції.
Статус державної допомоги не означає зло - її, зокрема, можна спрямувати на благо бізнесу, але з дотриманням певних умов для кожного виду допомоги. За цим і слідкує Антимонопольний комітет, оцінюючи проєкти актів з усілякими схемами бюджетної підтримки через призму "добре/погано" для економічної конкуренції та "можна/не можна".
Стан української системи контролю державної допомоги: що каже ЄК та що це означає
ЄК говорить, що Україна має певний рівень підготовки у сфері конкурентної політики. Протягом звітного періоду у 2022 - 2023 роках спостерігався обмежений прогрес у законодавчому узгодженні з acquis ЄС.
Закон про державну допомогу, 2014
Комісія зафіксувала у звіті, що український закон, 2014 передає зміст статей 107 та 108 Договору про функціонування Європейського Союзу, які розкривають поняття "державна допомога", умови її допустимості та говорять про обов'язок органів влади (надавачі допомоги) нотифікувати програми державної допомоги до Єврокомісії.
Комісія не пропустила той факт, що парламент України зупинив дію закону, 2014 із початком повномасштабного вторгнення Росії, звільнивши надавачів допомоги (органи влади - від міністерств до сільських рад тощо, які ініціюють та/або розпоряджаються державним ресурсом) від обов'язку повідомляти Антимонопольному комітету про заплановані програми бюджетної підтримки та назвавши програми державної підтримки автоматично допустимою (дозволеною) допомогою в часи війни.
Тут мова про встановлену законом, 2014 аксіому попередньої нотифікації (повідомлення) органами влади програм державної допомоги до Антимонопольного комітету до передачі бюджетного ресурсу й загалом надання допомоги отримувачам. Такий обов'язок повідомлень є аналогічним обов'язку держав - членів ЄС.
Комісія відзначила, що ще до зупинення дії закону виконання правил державної допомоги було складним завданням для України. Зокрема, тому що надавачі допомоги послідовно не повідомляли Антимонопольний комітет про заходи державної допомоги.
Комітет та європейські експерти говорять сьогодні про необхідність відновлення дії закону, адже державний ресурс навіть в умовах війни має використовуватися з розумом і під контролем.
Реєстр допомоги
Звіт говорить про відсутність повноцінного реєстру державної допомоги в Україні, тому що органи влади подекуди ігнорили вимоги закону, 2014, не подаючи до Антимонопольного комітету проєкти актів, які передбачали передачу бюджетного ресурсу окремим компаніям чи на підтримку певних галузей (повідомлення про нову державну допомогу та/або чинну допомогу).
Закон, 2014, передбачає, що комітет наповнює реєстр інформацією про схеми державної допомоги в Україні на підставі повідомлень надавачів допомоги про надану протягом року чинну допомогу та/або про нову допомогу за наслідками розгляду повідомлень або справ про державну допомогу. Інформація з реєстру використовується для обов'язкових щорічних звітів про державну допомогу, які щоразу читає також Європейська комісія.
|
Олена Гадомська |
Незначна державна допомога
У звіті також вказано на проблемні моменти з незначною державною допомогою (de minimis) через відсутність ефективного контролю відповідних порогів (гранична сума допомоги).
Вважається, допомога de minimis не завдає шкоди конкуренції через її невеликий розмір, відтак - не виплаває на конкуренцію і не підпадає під вимогу про попередню нотифікацію до комітету (але є кілька винятків).
Комісія не говорить у звіті, що має на увазі під «ефективним контролем» порогів de minimis.
Можемо припустити, що мова іде про алгоритм підрахунку надавачами допомоги різних форм de minimis, їх кумуляція, як прописано у нещодавно оновленому регламенті ЄК про застосування статей 107 та 108 Договору про функціонування Європейського Союзу до допомоги de minimis від грудня 2023.
Регламент встановлює, що держава - член ЄС може надати нову допомогу de minimis лише після того, як перевірить, чи не перевищує вона поріг у 300 000 євро та чи всі умови, викладені в цьому Регламенті, дотримані.
Законодавче регулювання надання державної допомоги в Україні вміщується у декілька положень закону, 2014, який каже, що незначною допомогою є допомога у сумі не більше 200 000 євро на одного суб'єкта господарювання за будь-який трирічний період незалежно від форми державної допомоги та джерел отримання.
Український контроль надання незначної державної допомоги зводиться до вимоги про щорічне подання надавачами інформації до комітету про надану допомогу de minimis у звітному році. Надавачі допомоги самостійно визначають формат та зміст інформації про господарську діяльність претендента на отримання допомоги de minimis, у змісті якої вказується про всю незначну державну допомогу, отриману компанією протягом останніх трьох років, її форму та мету.
Як вказував Антимонопольний комітет на сайті та в роз'ясненнях від 5 жовтня 2017 р. № 35-рр/дд, "надавач державної допомоги самостійно контролює розмір цієї допомоги, що не повинен перевищувати суму, еквівалентну 200 тисячам євро".
Для розрахунку незначної державної допомоги, але у формі гарантії, комітет зробив роз'яснення щодо спрощеного методу розрахунку грошового еквівалента державної допомоги у формі гарантії від 13 квітня 2023 р. № 4-рр/дд, взявши за основу чинний на той момент регламент ЄК щодо de minimis, 2013.
Послуги загального економічного інтересу
Комісія не побачила в законі, 2014 положень, які б регулювали питання надання державних ресурсів за послуги загального економічного інтересу (ПЗЕІ).
У законі, 2014 можна знайти визначення ПЗЕІ, виключення про незастосування закону до обґрунтованої компенсації за такі послуги. Комітет зробив декілька роз'яснень щодо застосування правил державної допомоги у разі надання ПЗЕ, прийняв трохи рішень про державну допомогу щодо ПЗЕІ, а уряд написав їх перелік і продовжує дописувати час від часу.
Для довідки - правила держдопомоги виділяють ПЗЕІ, як особливо суспільно важливі для населення, але в наданні яких бізнес не зацікавлений із різних причин. Тому, дбаючи про потреби людей, держава домовляється з компаніями про надання ПЗЕІ та бюджетним коштом компенсує їх витрати на надання таких послуг. Така компенсація часом отримує статус державної допомоги, тож можуть включатися обмеження щодо розміру, витрат, умов надання за правилами держдопомоги.
Як швидко аналізувати великі масиви законодавчої інформації? З рішенням LIGA360 PRO. Легко знайдіть пов?язану аналітику, НПА, судову практику для будь-якого документа. Більше переваг за посиланням.
Рекомендації ЄК
Комісія у рекомендаціях особливо не наголошує на виявлених недоліках, що описані у звіті. А загалом каже, що Україна повинна працювати над подальшим узгодженням законодавчої бази у сфері конкуренції та державної допомоги з acquis ЄС, у тому числі шляхом внесення змін до закону про державну допомогу.
Майбутні зміни до закону мають визначати надання державного ресурсу за ПЗЕІ, реєстр державної допомоги має оновитися достовірним переліком схем державної допомоги в Україні.
Прозорість у відносинах держави та державних компаній
У звіті окремо згадано про необхідність підвищення прозорості операцій між державою та державними підприємствами, шляхом узгодження законодавства України з Директивою Комісії 2006/111/ЄС від 16 листопада 2006 року про прозорість фінансових відносин між державами-членами та державними підприємствами (Директива прозорості).
Європейська комісія зацікавлена у відображені положень Директиви прозорості, оскільки у відносинах держави та державних компаній також часом присутня передача державного ресурсу, як от, наприклад відшкодування бюджетним коштом витрат компаній на надання ПЗЕІ.
Правила державної допомоги застосовуються практично в однаковій мірі до всіх компаній, незалежно від форми власності, вважаючи державні компанії такими, що є суб'єктами господарювання в розумінні законодавства про державну допомогу й можуть пропонувати товари та послуги на комерційній основі. Відповідно, отриманий ними бюджетний ресурс може надавати переваги (вигоди) з прогнозованим впливом на конкуренцію.
Ефективне застосування правил допомоги як до державних, так і до приватних підприємств можливе лише за умови прозорості цих фінансових відносин, яка забезпечується веденням окремої бухгалтерії таким чином аби витрати і доходи від різних видів діяльності, зокрема, як отриманий бюджетний ресурс за надані ПЗЕІ, відображалися чітко на різних рахунках компаній.
Державні закупівлі та державна допомога
Комісія також вважає, що Україні необхідне подальше узгодження та вдосконалення стандартів державних закупівель та приведення їх у відповідність до правил державної допомоги.
Законодавство ЄС закріплює принципи прозорості, відкритості, недискримінації публічних закупівель, які є правовим підґрунтям для оцінки наявності ознак державної допомоги у процесі здійснення публічних закупівель. Проведення конкурсу є достатнім доказом відповідності умов державних контрактів ринковими умовами лише у разі дотримання вказаних принципів щодо всіх зацікавлених учасників процесу закупівлі.
Директива 2014/24/ЄС Європейського Парламенту та Ради від 26 лютого 2014 року про державні закупівлі допускає, наприклад, відхилення замовником тендерних пропозицій учасника тендеру, у разі, якщо замовник встановлює, що тендерна пропозиція є надзвичайно низькою через те, що учасник тендеру отримав державну допомогу.
План виконання рекомендацій Європейської комісії
Надихнувшись рекомендаціями Європейської комісії та рішенням Європейської ради про початок перемовин щодо вступу України до ЄС від грудня 2023, уряд країни написав план заходів із виконання рекомендацій комісії за усіма переговорними розділами від 9 лютого 2024 р. № 133-р.
Як каже урядовий план, відповідями на рекомендації ЄК про приведення законодавства України у сфері конкуренції та державної допомоги у відповідність з актами права ЄС стане прийняття по суті нової редакції закону про державну допомогу суб'єктам господарювання 5648.
Поява проєкту 5648 закономірна та необхідна з огляду на вже напрацьовану певну практику застосування АМК законодавства у сфері держдопомоги та позицію ЄК у звіті та рекомендаціях. Проєкт закону 5648 був написаний Антимонопольним комітетом за участі європейських експертів та з'явився у парламенті у червні 2021. Відтоді він все ще готується до повторного першого читання у парламенті, зокрема, ймовірно, через тривале опрацювання зауважень всіх можливих міністерств, яких закон називає надавачами допомоги.
Робити висновки про відповідність проєкту 5648 актам права ЄС зарано через очікувані пропозиції/зауваження заінтересованих осіб до проекту та майбутній розгляд і прийняття.
Наразі, читаючи проєкт 5648, що висить на сайті парламенту у редакції 2022, закцентую увагу на нових й, вірогідно, найбільш болючих моментах для українського бізнесу.
У проєкті говориться про нарахування відсотків на суму державної допомоги, яка підлягає поверненню компаніями під наглядом та у тандемі з надавачем(-ми) відповідно до рішення комітету. Опція нарахування таких відсотків, у разі прийняття закону 5648, презуміює майбутні фінансові ризики для бізнесу внаслідок невиконання органами влади обов'язку передавати бюджетний ресурс відповідно до правил державної допомоги. Наразі закон, 2014 вимагає лише повернення державної допомоги, недопустимої для конкуренції на підставі рішення комітету без відсотків.
У проєкті 5648 вводиться додаткова кумулятивна ознака визначення наявності/відсутності державної допомоги - "вплив на торгівлю", прописуються європейські положення щодо ПЗЕІ, закладається тест Альтмарк, даються визначення понять "суб'єкт господарювання", "економічна діяльність" та "перевага", "дати надання та отримання державної допомоги", пропонується змінити деякі процедурні моменти розглядуй нотифікацій та справ про державну допомогу. Також проєкт 5648 вводить градацію порогів (граничних сум) незначної державної допомоги, залежно від сектору, у якому отримувач допомоги провадить свою діяльність.
Проєкт закону 5648 все більше віддзеркалює правила державної допомоги Європейського Союзу, у тому числі по пунктах, які викладені у звіті та рекомендаціях Єврокомісії. Тож його прийняття мало б продемонструвати ЄС серйозність налаштування України у намірах дотягнутися до європейських стандартів життя.
Насамкінець
Враховуючи, що система моніторингу і контролю державної допомоги стартувала в Україні в умовах відсутності повного розуміння нового для України інституту, Антимонопольний комітет досить вдало запустив її "з нуля". Завдяки розробленій комітетом нормативці та напрацьованій ним практиці Європейської комісії стало що прочитати про український контроль державної допомоги та сформувати рекомендації з удосконалення того всього. Проміжний залік складено, Україна крокує далі.
Олена Гадомська,
Молодша школа європейської інтеграції України
Хочеш отримати мільйони корисних документів, що аналізуються вмить? Спробуй LIGA360. Найповніша база українського законодавства й аналітики, алгоритми дій у робочих ситуаціях. А смарт-фільтри й зв'язки документів допоможуть отримати саме ту підбірку матеріалів, що вам потрібна. Спробуйте LIGA360 сьогодні, замовивши тестовий доступ.
