Юридичний аналіз звільнення Генерального прокурора та призначення керівника САП

Звільнення Генерального прокурора

Хронологія подій

17 липня 2022 року Президент підписав укази: (1) "Про відсторонення від посади Генерального прокурора", відповідно до якого І. Венедіктова була відсторонена від посади Генерального прокурора”; (2) "Про покладення виконання обов'язків Генерального прокурора", яким виконання обов'язків Генерального прокурора покладено на О. Симоненка.

18 липня заступник керівника Офісу Президента А. Смирнов під час єдиного телемарафону заявив, що відсторонення І. Венедіктової не означає її звільнення, а лише припинення повноважень на час перевірок.

19 липня у Верховній Раді був зареєстрований проєкт Постанови про надання згоди на звільнення Президентом України І. Венедіктової з посади Генерального прокурора (реєстр. № 7567) - Президент вніс пропозицію щодо надання Верховною Радою згоди на звільнення І. Венедіктової з посади Генерального прокурора. Цього ж дня на пленарному засіданні Верховної Ради народні депутати проголосували за надання згоди на звільнення І. Венедіктової з цієї посади ("за" Постанову "Про надання згоди на звільнення Президентом України Венедіктової І.В. з посади Генерального прокурора" проголосували 264 народних депутати, 198 з яких були голосами від представників фракції політичної партії "Слуга народу". Після цього Президент підписав Указ "Про звільнення І.Венедіктової з посади Генерального прокурора".

Питання легітимності відсторонення Генерального прокурора

Ні Конституція, ні профільний Закон "Про прокуратуру" не передбачають можливість відсторонення Президентом Генерального прокурора. У травня 2022 р. Верховна Рада внесла зміни до Закону "Про правовий режим воєнного стану", зокрема, передбачивши, що Президент України у період дії воєнного стану може прийняти рішення про відсторонення від займаної посади посадової особи, призначення на посаду та звільнення з посади якої віднесено до його повноважень, та покладення на відповідний період виконання обов'язків на іншу особу (частина друга статті 11). Така юридична новація має суттєві вади юридичної визначеності, припускає різночитання на практиці та надає Президенту політичні інструменти тиску на посадовців, які призначаються та звільняються за участю Парламенту.

Чи може Президент відсторони Генерального прокурора на підставі застосування частини другої статті 11 Закону "Про правовий режим воєнного стану"? З одного боку, Генеральний прокурор дійсно призначається і звільняється Президентом, але з іншого боку, без згоди Верховної Ради таке призначення та звільнення не має під собою юридичної сили. Якби Закон "Про правовий режим воєнного стану" передбачав, як виняток, можливість відсторонення посадовців за тією ж логікою, за якою вони призначаються та звільняються (наприклад, якщо такий посадовець спільно призначається і звільняється Президентом і Верховною Радою, то він і спільно ними відсторонюється), тоді б питань до такої юридичної конструкції було б значно менше. Однак, з практичної сторони, як було продемонстровано, потреба у відстороненні Генерального прокурора була сумнівною, оскільки цілком зрозуміло, що жодне якісне розслідування щодо цього посадовця не могло бути проведено у наскільки стислі строки.

Конституційна процедура призначення і звільнення Генерального прокурора

Відповідно до Конституції Генеральний прокурор призначається на посаду та звільняється з посади Президентом за згодою Верховної Ради (пункт 25 частини першої статті 85, пункт 11 частини першої статті 106, частина третя статті 131-1 Конституції). Цей конституційний порядок призначення та звільнення Генерального прокурора більш детально розкривається в статтях 40 і 42 Закону "Про прокуратуру", а також в статті 212 Регламенту Верховної Ради України. Крім того, існує ще окрема процедура висловлення недовіри Генеральному прокурору (див. нижче).

На підставі аналізу вищезгаданих актів можна виявити таку покрокову логіку реалізації кадрових повноважень Президента і Парламенту щодо призначення (а також щодо звільнення) Генерального прокурора:

1) Президент України подає до Верховної Ради подання про надання згоди на призначення (звільнення) з посади Генерального прокурора;

2) Верховна Рада розглядає подання Президента України не пізніше ніж через 10 днів після дня надходження цього подання до Верховної Ради;

3) Рішення про надання згоди Верховної Ради на призначення (звільнення) з посади Президентом України Генерального прокурора приймається відкритим поіменним голосуванням більшістю голосів народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради (не менше 226 народних депутатів) та оформлюється відповідною постановою Верховної Ради.

4) У разі одержання згоди Верховної Ради Президент України підписує відповідний указ.

У випадку зі звільненням І. Венедіктової, на перший погляд, все так і сталося: (1) Президент вніс до Верховної Ради пропозицію щодо надання останньою згоди на звільнення Генерального прокурора; (2) Верховна Рада надала таку згоду; (3) Президент підписав відповідний указ про звільнення Генерального прокурора.

Процедурна "ложка дьогтю" у випадку з І. Венедіктовою

Важливим є такий нюанс. Відповідно до Конституції Генеральний прокурор призначається на фіксований строк: строк повноважень цього посадовця становить шість років, а одна й та ж особа не може обіймати посаду Генерального прокурора два строки поспіль (частина четверта статті 131-1). Крім того, у Конституції уточнюється, що дострокове звільнення з посади Генерального прокурора здійснюється виключно у випадках і з підстав, визначених цією Конституцією та законом (частина п'ята статті 131-1). Крім того, однією з гарантій незалежності прокурора є особливий порядок звільнення його з посади (пункт 1 частини першої статті 16 Закону «Про прокуратуру»). З цього випливає, що Генерального прокурора не можна достроково звільнити, окрім як у випадках і з підстав, які визначені Конституцією та законом.

Конституція передбачає один такий випадок: якщо Верховна Рада самостійно висловить недовіру Генеральному прокуророві, що має наслідком його відставку з посади (пункт 25 частини першої статті 85, частина п'ята статті 131-1) - і в такому випадку Президенту не потрібно підписувати окремий указ про звільнення Генерального прокурора. Саме за такою процедурою був звільнений у 2020 р. Р. Рябошапка (див. Постанову Верховної Ради "Про висловлення недовіри Генеральному прокурору Рябошапці Р.Г."). Можливість такого політичного звільнення через висловлення недовіри, звісно, вносить дисбаланс у всю цю кадрову логіку призначення-звільнення Генерального прокурора, однак, допоки Конституція не буде зміненою, така можливість у Парламенту існуватиме. Однак, у випадку з І. Венедіктовою такий порядок звільнення через недовіру Парламенту не був застосований.

Чинна редакція частини першої статті 42 Закону "Про прокуратуру" передбачає, що Генеральний прокурор звільняється з адміністративної посади Президентом за згодою Верховної Ради: (1) у зв'язку з поданням заяви про дострокове припинення повноважень на адміністративній посаді за власним бажанням; (2) на підставі подання відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження (мається на увазі подання Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокуратури), або Вищої ради правосуддя; (3) у разі наявності заборгованості зі сплати аліментів на утримання дитини, сукупний розмір якої перевищує суму відповідних платежів за дванадцять місяців з дня пред'явлення виконавчого документа до примусового виконання.

Частина друга цієї статті також додає, що повноваження Генерального прокурора на адміністративній посаді припиняються в разі: (1) висловлення Верховною Радою України недовіри Генеральному прокурору, що має наслідком його відставку з цієї адміністративної посади - про що вже було описано вище; (2) закінчення строку перебування на посаді Генерального прокурора - чого, звісно, не відбулося.

Чи були у випадку з І. Венедіктовою будь-яка із вищезазначених підстав для звільнення? Очевидно, що ні: не було ні її особистої заяви, ні подання Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокуратури або Вищої ради правосуддя; питання щодо аліментів також не виникало.

Таким чином, хоча конституційна процедура звільнення І. Венедіктової формально і була дотримана, для такого звільнення не було жодної із підстав для дострокового припинення повноважень Генерального прокурора, передбачених Конституцією і Законом "Про прокуратуру". Закон "Про правовий режим воєнного стану" також не передбачає жодних винятків чи додаткових підстав для звільнення Генерального прокурора (наприклад, "відсторонення"), окрім тих, які названі у статті 42 Закону "Про прокуратуру".

З огляду на це, І. Венедіктова, звісно, має право звернутися до Верховного Суду з позовом щодо оскарження законності дій Президента та Верховної Ради щодо її звільнення відповідно до Кодексу адміністративного судочинства. Однак, якби Верховна Рада просто висловила недовіру І. Венедіктовій як Генеральному прокурору відповідно до Конституції, тоді жодних питань до її звільнення не було б.

Тривала історія з призначенням керівника САП, яка не має кінця

Історія питання

21 серпня 2020 року Генеральний прокурор прийняла заяву про відставку за власним бажанням Назара Холодницького. З того часу у нас немає керівника Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, а лише виконуючий обов'язки. Попри очікування швидкого проведення конкурсу та заміщення цієї посади - цього досі не відбулось.

Конкурс з обрання нового керівника САП запустили ще в січні 2021 року, а останні його етапи завершились у грудні 2021 року - переможцем конкурсу став детектив НАБУ Олександр Клименко.

Залишалось лише оголосити переможця і призначити його на посаду, проте з цим у комісії відбулись проблеми - то вона не могла зібратись, то знайти кворум, то виникали процедурні питання. Навіть попри намагання частини членів комісії сприяти завершенню цього процесу - результату жодного.

Що підштовхнуло комісію на ухвалення рішення про визначення переможця конкурсу?

У червні 2022 року Україна отримала статус кандидати в члени ЄС, чому передувало оголошення рекомендацій Єврокомісією. Одна з них чітко передбачала завершення конкурсу та призначення Керівника САП. На цьому наполягали як в Україні, так і поза нею - аж до медійного скандалу з американською конгресвумен українського походження Вікторією Спарц, яка також порушувала це питання. Врешті 17 липня, у вечірньому зверненні Президент України наголосив, що конкурс відбувся і логічним кроком має стати призначення Керівника САП.

На тлі цих вимог 19 липня конкурсна комісія затвердила результати конкурсу, а також звернулась до Офісу Генерального прокурора з проханням надати підтвердження, що переможці конкурсу не мають проблем із законодавством про очищення влади (люстраційним законодавством).

Ця історія відбувалась паралельно із відстороненням-звільненням Генерального прокурора, отже сказати чи є це частиною хитромудрих сплетінь, чи щирим бажанням завершити розпочату справу неможливо.

Чи має повноваження виконувач обов'язків Генерального прокурора призначати керівника САП?

Відповідно до частини другої статті 8-1, частини третьої статті 39 Закону України "Про прокуратуру" призначення керівника САП здійснюється Генеральним прокурором. У цьому законі ніде не йдеться про виконання обов'язків, проте з огляду на усталену практику публічної служби можна навести приклади реалізації повноважень Генерального прокурора через виконувача обов'язків, наприклад, у разі якщо Генеральний прокурор перебуває на лікарняному чи у відрядженні.

КПК України передбачає процесуальні повноваження Генерального прокурора, наприклад повідомлення про підозру окремим суб'єктам кримінального правопорушення або погодження слідчих/процесуальних дій стосовно народних депутатів. Згідно із змінами, внесеними Законом № 187-ІХ від 04.10.2019, КПК України почав розрізняти повноваження Генерального прокурора та Генерального прокурора (виконувача обов?язків Генерального прокурора). Можна припустити, що обсяг в цьому випадку відрізняється і не всі процесуальні повноваження Генерального прокурора може реалізовувати особа, яка виконує його обов?язки.

Наприклад, Олексій Симоненко не так давно широко обговорювався у медіа через підписання повідомлення про підозру п'ятому Президенту України в той час, як Генеральний прокурор перебувала у відпустці.

Підсумовуючи, можна припустити, що повноваження Генерального прокурора та виконувача обов'язків різні за обсягом. Не всі вони можуть бути реалізовані під час виконання обов'язків, до чого схиляється конституційна теорія, отже такі рішення будуть дефектними.

Хоча чинна влада прямо не висловлювалась з цього питання, але можна припустити, що в її лавах теж немає одностайної позиції з цього питання. Водночас уже можна спостерігати суспільну думку, яка засуджує можливість призначення керівника САП виконувачем обов'язків Генерального прокурора, отже це рішення буде піддаватись сумнівів з позиції його легітимності.

Якщо ж повернутись до поширеного припущення, що І. Венедіктова якраз стояла на заваді призначення легітимного керівника САП (конкурсна комісія не ухвалювала рішення, а отже вона його і не призначала), то видається цілком можливим, що чинна влада буде посилатись на відсутність у виконувача обов'язків Генерального прокурора повноважень з призначення керівника САП і що нам знову необхідно зачекати… цього разу на призначення Генерального прокурора.

Отже, наразі можна прогнозувати три сценарії розвитку подій:

1) призначення керівника САП відбудеться найближчими днями виконуючим обов'язки Генерального прокурора О. Симоненком, проте таке рішення буде піддане критиці суспільством, адже виконуючий обов'язки Генерального прокурора має менший обсяг повноважень за Генерального прокурора, отже таке призначення буде дефектним і легітимність оспорюватиметься (маловірогідно);

2) призначення керівника САП відбудеться за декілька місяців - строк, який необхідний на процедуру призначення нового Генерального прокурора із дотриманням конституційного порядку (вірогідно);

3) призначення керівника САП так і не відбудеться найближчим часом - питання буде відкладено до завершення війни, навіть якщо Генерального прокурора і призначать в конституційному порядку (вірогідно).

Олександр Марусяк,

доктор філософії в галузі «Право»,

експерт з конституційного права Центру політико-правових реформ,

член Асоціації правників України,

заступник Голови Комітету АПУ з конституційного права,

адміністративного права та прав людини

Євген Крапивін,

експерт з кримінальної юстиції Центру політико-правових реформ