Увольнение Генерального прокурора
Хронология событий
17 июля 2022 г. Президент подписал указы: (1) «Об отстранении от должности Генерального прокурора», согласно которому И. Венедиктова была отстранена от должности Генерального прокурора»; (2) «О возложении исполнения обязанностей Генерального прокурора», которым исполнение обязанностей Генерального прокурора возложено на А. Симоненко.
18 июля заместитель руководителя Офиса Президента А. Смирнов во время единого телемарафона заявил, что отстранение И. Венедиктовой не означает ее увольнение, а только прекращение полномочий на время проверок.
19 июля в Верховной Раде был зарегистрирован проект Постановления о предоставлении согласия на увольнение Президентом Украины И. Венедиктовой с должности Генерального прокурора (регистр. № 7567) - Президент внес предложение о предоставлении Верховной Радой согласия на увольнение И. Венедиктовой с должности Генерального прокурора. В этот же день на пленарном заседании Верховной Рады народные депутаты проголосовали за предоставление согласия на увольнение И. Венедиктовой с этой должности ("за" Постановление «О предоставлении согласия на увольнение Президентом Украины Венедиктовой И.В. с должности Генерального прокурора» проголосовали 264 народных депутата, 198 из них были голосами от представителей фракции политической партии "Слуга народа", после чего Президент подписал Указ «Об увольнении И. Венедиктовой с должности Генерального прокурора».
Вопрос легитимности отстранения Генерального прокурора
Ни Конституция, ни профильный Закон "О прокуратуре" не предусматривают возможность отстранения Президентом Генерального прокурора. В мае 2022 г. Верховная Рада внесла изменения в Закон "О правовом режиме военного положения", в частности, предусмотрев, что Президент Украины в период действия военного положения может принять решение об отстранении от занимаемой должности должностного лица, назначении на должность и освобождении от должности которого отнесены к его полномочиям и возложение на соответствующий период исполнения обязанностей на другое лицо (часть вторая статьи 11). Такое юридическое новшество имеет существенные недостатки юридической определенности, предполагает разночтение на практике и оказывает Президенту политические инструменты давления на должностных лиц, которые назначаются и увольняются с участием Парламента.
Может ли Президент отстранить Генерального прокурора на основании применения части второй статьи 11 Закона «О правовом режиме военного положения»? С одной стороны, Генеральный прокурор действительно назначается и увольняется Президентом, но с другой стороны, без согласия Верховной Рады, такое назначение и увольнение не имеет под собой юридической силы. Если бы Закон "О правовом режиме военного положения" предусматривал, как исключение, возможность отстранения должностных лиц по той же логике, по которой они назначаются и увольняются (например, если такое должностное лицо совместно назначается и увольняется Президентом и Верховной Радой, то оно и совместно ими отстраняется) , тогда вопросов к такой юридической конструкции было бы значительно меньше. Однако, с практической стороны, как было продемонстрировано, потребность в отстранении Генерального прокурора была сомнительной, поскольку вполне понятно, что ни одно качественное расследование в отношении этого должностного лица не могло быть проведено в кратчайшие сроки.
Конституционная процедура назначения и увольнения Генерального прокурора
В соответствии с Конституцией Генеральный прокурор назначается на должность и освобождается от должности Президентом с согласия Верховной Рады (пункт 25 части первой статьи 85, пункт 11 части первой статьи 106, часть третья статьи 131-1 Конституции). Этот конституционный порядок назначения и увольнения Генерального прокурора более подробно раскрывается в статьях 40 и 42 Закона "О прокуратуре", а также в статье 212 Регламента Верховной Рады Украины. Кроме того, существует еще отдельная процедура выражения недоверия Генеральному прокурору (см. ниже).
На основании анализа вышеупомянутых актов можно выявить такую пошаговую логику реализации кадровых полномочий Президента и Парламента по назначению (а также по увольнению) Генерального прокурора:
1) Президент Украины представляет в Верховную Раду представление о предоставлении согласия на назначение (увольнение) с должности Генерального прокурора;
2) Верховная Рада рассматривает представление Президента Украины не позднее чем через 10 дней после дня поступления этого представления в Верховную Раду;
3) Решение о предоставлении согласия Верховной Рады на назначение (освобождение) от должности Президентом Украины Генерального прокурора принимается открытым поименным голосованием большинством голосов народных депутатов от конституционного состава Верховной Рады (не менее 226 народных депутатов) и оформляется соответствующим постановлением Верховной Рады.
4) В случае получения согласия Верховной Рады Президент Украины подписывает соответствующий указ.
В случае увольнения И. Венедиктовой, на первый взгляд, все так и произошло: (1) Президент внес в Верховную Раду предложение о предоставлении последнего согласия на увольнение Генерального прокурора; (2) Верховная Рада предоставила такое согласие; (3) Президент подписал указ об увольнении Генерального прокурора.
|
Александр Марусяк |
Процедурная "ложка дегтя" в случае с И. Венедиктовой
Важен такой нюанс. Согласно Конституции Генеральный прокурор назначается на фиксированный срок: срок полномочий этого должностного лица составляет шесть лет, а одно и то же лицо не может занимать должность Генерального прокурора два срока подряд (часть четвертая статьи 131-1). Кроме того, в Конституции уточняется, что досрочное освобождение от должности Генерального прокурора осуществляется исключительно в случаях и по основаниям, определенным настоящей Конституцией и законом (часть пятая статьи 131-1). Кроме того, одной из гарантий независимости прокурора есть особый порядок увольнения его с должности (пункт 1 части первой статьи 16 Закона «О прокуратуре»). Из этого следует, что Генерального прокурора нельзя досрочно уволить, кроме как в случаях и по основаниям, определенным Конституцией и законом.
Конституция предусматривает один такой случай: если Верховная Рада самостоятельно выразит недоверие Генеральному прокурору, что влечет его отставку с должности (пункт 25 части первой статьи 85, часть пятая статьи 131-1) - и в таком случае Президенту не нужно подписывать отдельный указ об увольнении Генеральный прокурор. Именно по такой процедуре был уволен в 2020 г. Р. Рябошапка (см. Постановление Верховной Рады "О выражении недоверия Генеральному прокурору Рябошапке Р.Г."). Возможность такого политического увольнения через выражение недоверия, конечно, вносит дисбаланс во всю эту кадровую логику назначения-освобождения Генерального прокурора, однако пока Конституция не будет изменена, такая возможность у Парламента будет существовать. Однако, в случае с И. Венедиктовой такой порядок увольнения по недоверию Парламента не был применен.
Действующая редакция части первой статьи 42 Закона "О прокуратуре" предусматривает, что Генеральный прокурор увольняется с административной должности Президентом с согласия Верховной Рады: (1) в связи с представлением заявления о досрочном прекращении полномочий на административной должности по собственному желанию; (2) на основании представления соответствующего органа, осуществляющего дисциплинарное производство (имеется в виду представление Квалификационно-дисциплинарной комиссии прокуратуры), или Высшего совета правосудия; (3) при наличии задолженности по уплате алиментов на содержание ребенка, совокупный размер которого превышает сумму соответствующих платежей за двенадцать месяцев со дня предъявления исполнительного документа к принудительному исполнению.
Часть вторая этой статьи также добавляет, что полномочия Генерального прокурора на административной должности прекращаются в случае: (1) выражение Верховной Радой Украины недоверия Генеральному прокурору, что влечет его отставку с этой административной должности - о чем уже было описано выше; (2) истечение срока пребывания в должности Генерального прокурора - чего, конечно, не произошло.
Было ли в случае с И. Венедиктовой любое из вышеупомянутых оснований для увольнения? Очевидно, что нет: не было ни его личного заявления, ни представления Квалификационно-дисциплинарной комиссии прокуратуры или Высшего совета правосудия; вопроса по алиментам также не возникало.
Таким образом, хотя конституционная процедура увольнения И. Венедиктовой формально и была соблюдена, для такого увольнения не было ни одного из оснований для досрочного прекращения полномочий Генерального прокурора, предусмотренных Конституцией и Законом "О прокуратуре". Закон "О правовом режиме военного положения" также не предусматривает никаких исключений или дополнительных оснований для увольнения Генерального прокурора (например, "отстранение"), кроме тех, которые названы в статье 42 Закона "О прокуратуре".
Учитывая это, И. Венедиктова, конечно, имеет право обратиться в Верховный Суд с иском об обжаловании законности действий Президента и Верховной Рады по ее увольнению в соответствии с Кодексом административного судопроизводства. Однако если бы Верховная Рада просто выразила недоверие И. Венедиктовой как Генеральному прокурору в соответствии с Конституцией, тогда никаких вопросов к ее увольнению не было бы.
|
Евгений Крапивин |
Длительная история с назначением руководителя САП, не имеющая конца
История вопроса
21 августа 2020 года Генеральный прокурор принял заявление об отставке по собственному желанию Назара Холодницкого. С тех пор у нас нет руководителя Специализированной антикоррупционной прокуратуры, а только исполняющий обязанности. Несмотря на ожидание быстрого проведения конкурса и замещения этой должности, этого до сих пор не произошло.
Конкурс по избранию нового руководителя САП был запущен еще в январе 2021 года, а последние его этапы завершились в декабре 2021 года - победителем конкурса стал детектив НАБУ Александр Клименко.
Оставалось только объявить победителя и назначить его на должность, однако с этим у комиссии состоялись проблемы - то она не могла собраться, то найти кворум, то возникали процедурные вопросы. Даже несмотря на попытки части членов комиссии содействовать завершению этого процесса - никакого результата.
Что подтолкнуло комиссию на принятие решения об определении победителя конкурса?
В июне 2022 года Украина получила статус кандидата в члены ЕС, чему предшествовало оглашение рекомендаций Еврокомиссией. Одна из них четко предполагала завершение конкурса и назначение руководителя САП. На этом настаивали как в Украине, так и вне ее - вплоть до медийного скандала с американской конгрессвумен украинского происхождения Викторией Спарц, которая также поднимала этот вопрос. Наконец, 17 июля, в вечернем обращении Президент Украины подчеркнул, что конкурс состоялся и логичным шагом должно стать назначение Руководителя САП.
На фоне этих требований 19 июля конкурсная комиссия утвердила результаты конкурса, а также обратилась в Офис Генерального прокурора с просьбой предоставить подтверждение, что у победителей конкурса нет проблем с законодательством об очищении власти (люстрационным законодательством).
Эта история происходила параллельно с отстранением-освобождением Генерального прокурора, так что сказать является ли это частью хитроумных сплетений или искренним желанием завершить начатое дело невозможно.
Имеет ли полномочия исполняющий обязанности Генерального прокурора назначать руководителя САП?
Согласно части второй статьи 8-1 части третьей статьи 39 Закона Украины "О прокуратуре" назначение руководителя САП осуществляется Генеральным прокурором. В этом законе нигде не идет об исполнении обязанностей, однако, учитывая сложившуюся практику публичной службы, можно привести примеры реализации полномочий Генерального прокурора через исполняющего обязанности, например, в случае если Генеральный прокурор находится на больничной или в командировке.
УПК Украины предусматривает процессуальные полномочия Генерального прокурора, например, уведомление о подозрении отдельным субъектам уголовного правонарушения или согласование следственных/процессуальных действий в отношении народных депутатов. Согласно изменениям, внесенным Законом № 187-ІХ от 04.10.2019, УПК Украины начал различать полномочия Генерального прокурора и Генерального прокурора (исполняющего обязанности Генерального прокурора). Можно предположить, что объем в этом случае отличается и не все процессуальные полномочия Генерального прокурора может реализовывать исполняющее его обязанности лицо.
К примеру, Алексей Симоненко не так давно широко обсуждался в СМИ из-за подписания сообщения о подозрении пятому Президенту Украины в то время, как Генеральный прокурор находилась в отпуске.
Подытоживая, можно предположить, что полномочия Генерального прокурора и исполняющего обязанности различны по объему. Не все они могут быть реализованы при исполнении обязанностей, к чему склоняется конституционная теория, так что такие решения будут дефектными.
Хотя действующая власть прямо не высказывалась по этому вопросу, но можно предположить, что в ее рядах тоже нет единой позиции по этому вопросу. В то же время уже можно наблюдать общественное мнение, осуждающее возможность назначения руководителя САП исполняющим обязанности Генерального прокурора, так что это решение будет подвергаться сомнению с позиции его легитимности.
Если же вернуться к распространенному предположению, что И. Венедиктова как раз мешала назначению легитимного руководителя САП (конкурсная комиссия не принимала решения, а значит, она его и не назначала), то представляется вполне возможным, что действующая власть будет ссылаться на отсутствие у исполняющего обязанности Генерального прокурора полномочий по назначению руководителя САП и что нам снова необходимо подождать… на этот раз назначения Генерального прокурора.
Следовательно, можно прогнозировать три сценария развития событий:
1) назначение руководителя САП состоится в ближайшие дни исполняющим обязанности Генерального прокурора А. Симоненко, однако такое решение будет подвергнуто критике обществом, ведь исполняющий обязанности Генерального прокурора имеет меньший объем полномочий, чем Генеральный прокурор, следовательно, такое назначение будет дефектным и легитимность будет оспариваться (маловероятно);
2) назначение руководителя САП состоится через несколько месяцев - срок, необходимый на процедуру назначения нового Генерального прокурора с соблюдением конституционного порядка (вероятно);
3) назначение руководителя САП так и не состоится в ближайшее время - вопрос будет отложен до завершения войны, даже если Генерального прокурора и назначат в конституционном порядке (вероятно).
Александр Марусяк,
доктор философии в области «Право»,
эксперт по конституционному праву Центра политико-правовых реформ,
член Ассоциации юристов Украины,
заместитель Председателя Комитета АЮУ по конституционному праву,
административному праву и правам человека
Евгений Крапивин,
эксперт по уголовной юстиции Центра политико-правовых реформ
База законодательства и судебной практики в LIGA360:Юрист - это 1,8 млн материалов. Новый инструмент "Графические связи документов" представит результаты поиска в схематической форме. Изменяй диаграммы в соответствии с собственными потребностями, по типам, издателям, категориям и т. д. Попробуй LIGA360:Юрист, чтобы мгновенно анализировать законодательство и выявлять самое важное.
