Професійне самоврядування ми розуміємо як гарантоване державою право суб'єктів професійної діяльності на певну самостійність. Сприймаючи прагнення професійної спільноти до самоврядування, держава зменшує свій вплив у відповідних сферах суспільних відносин шляхом передачі деяких своїх владних повноважень утвореному відповідно до закону органу самоврядування.
Інститут професійного самоврядування є давно поширеним у Європі та переважно об'єднує представників, так званих, вільних професій. Це адвокати, аудитори, ріелтори, нотаріуси, медики, художники, письменники тощо. У Німеччині, наприклад, налічують більше 180 вільних професій. Практично всі країни ЄС мають свої незалежні самоврядні органи за професійними ознаками.
В Україні інститут професійного самоврядування знайшов свій розвиток порівняно недавно. Ми маємо приклади професійного самоврядування, зокрема в адвокатурі, нотаріаті, виконавчому провадженні. Після введення в дію в 2019 році Кодексу України з процедур банкрутства свій орган самоврядування створили арбітражні керуючі.
На черзі створення такого інституту в професійній спільноті судових експертів. Це випливає з Указу Президента України від 08.11.2019 № 837 «Про невідкладні заходи з проведення реформ та зміцнення держави», відповідно до якого мають бути визначені законодавчі передумови для створення системи самоврядування судових експертів.
Виконуючи це завдання, Міністерство юстиції задіяло інструменти Порядку моніторингу впровадження та аналізу ефективності прийнятих нормативно-правових актів у сферах правового регулювання банкрутства, виконання судових рішень та рішень інших органів (посадових осіб), судово-експертної діяльності, судоустрою та судочинства, кримінальної юстиції, адвокатури та адвокатської діяльності, безоплатної правової допомоги, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 24.02.2020 № 666/5 (далі - Порядок моніторингу).
Відповідно до Порядку моніторингу здійснення моніторингу впровадження та аналізу ефективності прийнятих нормативно-правових актів забезпечує очолюваний мною Директорат правосуддя та кримінальної юстиції Міністерства юстиції.
Ми здійснюємо комунікацію з основними стейкхолдерами для отримання цілісної картини щодо проблем нормативно-правового регулювання у певній сфері; узагальнюємо, обробляємо та ґрунтовно аналізуємо одержану інформацію. Аналізу піддається законодавство України, судова практика, міжнародний досвід, практика Європейського суду з прав людини, науково-дослідні матеріали, статистичні дані тощо. Також ми проводимо анкетування стосовно проблем, які ми виокремили як системні проблеми під час комунікації зі стейкхолдерами. Звичайно ж, проводимо робочі зустрічі, наради, круглі столи для додаткового обговорення проблем, щоб почути думку професійної спільноти та обрати найкращий варіант для розв'язання проблем.
|
Олександр Олійник |
Отже, Міністерство юстиції при проведенні моніторингу відштовхується не від свого бачення, не від вказівок зверху, а від позицій основних стейкхолдерів. Саме такий підхід забезпечує принцип прямої демократії та верховенства права.
Проведений у 2019 році моніторинг засвідчив, що більшість професійної спільноти судових експертів вважають за необхідне створення системи самоврядування у сфері судово-експертної діяльності. Стосовно моделі самоврядування, то 35% опитаних обрали модель, аналогічну моделі, що діє в адвокатурі, 10% - аналогічну моделі нотаріату, а 55% респондентів вважають, що система самоврядування судових експертів має бути створена не за аналогією з іншими системами, а такою, яка б задовольняла потреби спільноти та була незалежною.
Ми розуміємо, що немає і не може бути універсальних моделей, які можна в повному обсязі, без будь-яких змін копіювати для створення самоврядної організації судових експертів в Україні, оскільки система суб'єктів судово-експертної діяльності має свої особливості. Так, наприклад, адвокатська діяльність є незалежною професійною діяльністю. Натомість переважна більшість судових експертів є працівниками державних спеціалізованих судово-експертних установ, організаційно-управлінське забезпечення яких здійснюють відповідні державні органи. На сьогодні такими органами є Міністерство юстиції, Міністерство внутрішніх справ, Міністерство охорони здоров'я, Адміністрація Державної прикордонної служби.
Модель самоврядування має враховувати систему суб'єктів судово-експертної діяльності, що історично склалася та існує в державі, прагнення професійної спільноти, можливість забезпечення ефективної реалізації професійних прав судових експертів та багато інших чинників.Європейський досвід та практика створення організацій професійного самоврядування в Україні в переважній більшості показують нам таку модель самоврядування, при якій всі особи, які набули право займатися професією (отримали певну ліцензію, свідоцтво, включені до реєстру осіб, які мають право на зайняття певним видом діяльності тощо), автоматично набувають членство в самоврядній організації, яка є єдиною на всю країну, та автоматично вибувають з цієї організації у разі втрати права на зайняття професією.
Саме такий підхід, на думку деяких дослідників цього питання, може забезпечити ефективність самоврядної організації, оскільки організація приймає в установленому порядку відповідні рішення, які є обов'язковими для всіх членів організації, і має повноваження контролювати виконання таких рішень.
Так, наприклад, М. Слюсаревський у статті «Самодіяльне регулювання чи професійне самоврядування» наводить аргументи для запровадження обов'язкової участі всієї професійної спільноти в єдиній самоврядній організації. Він вважає, що оскільки організації професійного самоврядування делегуються владні повноваження з регулювання та контролю за діяльністю професійної громади, то участь у ній не може бути добровільною. Вона має бути обов'язковою, адже не повинно бути носіїв професії, які, з одного боку, позбавлені можливості брати участь в управлінні в професії, тоді як інші мають такий привілей, а з другого боку, залишалися б поза впливом зазначеної організації і не підкорялися б її вимогам, посилаючись на відсутність у них членства в організації. Засновуючи публічно-правову організацію, куди входять усі без винятку носії однієї професії, та встановлюючи процедури прийняття ними рішень, держава створює умови виконання її функції з управління в професії силами членів такої професії та їхнім коштом.
М. Слюсаревський вірно зазначає, що оскільки організація професійного самоврядування істотно відрізняється від профспілки та громадської організації (асоціації), то помиляються ті, хто вважає, що обов'язкова участь (членство) в ній є порушенням права осіб на об'єднання, закріплене статтею 11 Європейської конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, що в Україні гарантоване статтею 36 Конституції.
У зв'язку з цим він звертає увагу на те, що Європейський суд з прав людини, розглянувши заяви бельгійських лікарів у справі Ле Конт (Le Compte), Ван Левен (Van Leuven) і Де Мейер (De Meyere) проти Бельгії, які вважали, що їх обов'язок бути членом Ордену лікарів Бельгії і підкорятися його правилам суперечить статті 11 Конвенції, у рішенні від 23 червня 1981 року зазначив: «не було порушення ст.11 Конвенції, оскільки Орден лікарів за своєю юридичною природою і з урахуванням його суто публічної функції не має характеру асоціації в сенсі п.1 ст.11. Орден лікарів Бельгії - це інститут публічного права. Будучи створений законодавцем, а не приватними особами, він інтегрований у державні структури. Орден забезпечує публічний контроль за професійною діяльністю лікарів. Для вирішення завдань, які бельгійська держава поставила перед ним, він користується у відповідності до закону дуже широкими правами, зокрема використовує адміністративні та дисциплінарні процедури, властиві публічній владі».
Така позиція щодо обов'язкової участі представників професії в самоврядній організації є досить аргументованою. По такому шляху йшли спочатку і ми, передбачаючи в законопроекті, підготовленому на виконання зазначеного Указу Президента України, що членами організації самоврядування судових експертів автоматично стають всі судові експерти, яких включено до державного Реєстру атестованих судових експертів.
Однак, в подальшому підхід до вирішення питання щодо членства в організації було змінено в результаті пошуку оптимального варіанту співвідношення державного управління і приватноправових механізмів регулювання судово-експертної діяльності, а також врахування особливості системи суб'єктів судово-експертної діяльності та позиції професійної спільноти.
Представники громадських об'єднань судових експертів, які не є працівниками державних спеціалізованих установ, були стурбовані тим, що в самоврядній організації, яка об'єднуватиме всіх представників професійної спільноти, може встановитися монополія практичної більшості працівників державних установ, а тому приймати рішення, спрямовані на покращення діяльності «приватних» судових експертів, буде неможливо. Для нас є важливим мати консенсус всередині професійної спільноти. Тому вирішено було об'єднати в самоврядну організацію «приватних» судових експертів.
Під час проведення моніторингу від окремих громадських об'єднань надходили також пропозиції варіанту створення не єдиної самоврядної організації, а певної кількості організацій за видами експертиз (за прикладом тих європейських професійних спільнот, в яких самоврядування здійснюється за «цеховим» принципом організації). На їх думку, цей шлях є більш демократичним та ефективним, а створення єдиної самоврядної організації є кроком назад, створення єд?ної організації адвокатів, арбітражних керуючих, аудиторів тощо негативно впливає на розвиток професійної спільноти.
Проаналізувавши специфіку ситуації у сфері судово-експертної діяльності, ми прийшли до висновку про необхідність створення єдиної самоврядної організації. Фактично за єдину організацію висловилися і майже 65 % опитаних респондентів.
При цьому ми враховували, що в разі утворення багатьох організацій не можна буде досягти єдності в досягненні поставлених перед ними цілей та вирішення завдань. Також незрозумілим є питання щодо того, які саме види експертиз виділяти, враховуючи, що наразі йде тенденція відмови від так званого, «криміналістичного» виду експертиз. Крім того, представництво судових експертів за окремими видами судових експертиз є досить нерівномірним і це не дозволить забезпечити їх рівноправне представництво в самоврядній організації.
Щодо автоматичного включення судових експертів до організації, то слід зазначити, що проведений моніторинг показав, що лише 15,5 % респондентів виступають за автоматичне входження до самоврядної організації її членів і 84,5% виступили за добровільність у цьому питанні.
При цьому деякі громадські об'єднання, заперечуючи можливість автоматичного включення судових експертів до самоврядної організації, апелювали до частини четвертої статті 36 Конституції України, відповідно до якої ніхто не може бути примушений до вступу в будь-яке об'єднання громадян.
Так, дійсно, примусу до вступу до об'єднання громадян бути не може. Про це неодноразово зазначав і Конституційний Суд у своїх рішеннях. Зокрема, у рішенні від 13 грудня 2001 року № 18-рп/2001 він зазначив, що свобода об'єднання означає, зокрема, правову і фактичну можливість добровільно, без примусу чи попереднього дозволу утворювати об'єднання громадян або вступати до них.
Однак, як вже зазначалося, необхідно розрізняти створення громадських об'єднань і самоврядних організацій професійної спільноти.
Відповідно до пункту 5 частини другої статті 2 Закону України «Про громадські об'єднання» його дія не поширюється на суспільні відносини у сфері утворення, реєстрації, діяльності та припинення саморегулівних організацій, організацій, які здійснюють професійне самоврядування.
На відміну від громадських організацій, які є юридичними особами приватного права і захищають інтереси своїх членів, нехай і тих, які об'єднані належністю до певної професії, організації професійного самоврядування є юридичними особами публічного права, вони не здійснюють представництва та захисту інтересів окремих членів професії, а покликані представляти і захищати інтереси професії вцілому відповідно до вимог іншого законодавства. Головна відмінність самоврядних організацій від громадських об'єднань є в тому, що вони утворюються відповідно до закону та виконують визначені законом функції, делеговані їм державою.
Таким чином, законодавче врегулювання автоматичного об'єднання всіх представників професії у самоврядну організацію не суперечить вимогам Конституції України. Незважаючи на це, враховуючи результати моніторингу та неготовність професійної спільноти на сьогодні до відповідних змін в організації їх діяльності, ми вирішили на даному етапі передбачити в законопроекті добровільність участі «приватних» судових експертів у самоврядній організації. Разом з цим, сподіваюсь, що після цієї публікації у середовищі судових експертів з'явиться розуміння правової природи самоврядної організації, професійність переможе приватні інтереси і вони не будуть заперечувати щодо своєї обов'язкової участі у ній.
Щодо повноважень самоврядної організації, то в європейських країнах, в яких, як було зазначено, досвід діяльності самоврядних організацій є значно тривалішим, повноваження переважно спрямовані на: підготовку осіб, які мають намір займатися певною професійною діяльністю, підвищення кваліфікації фахівців; представництво інтересів професійної спільноти; сприяння організації професійної діяльності; забезпечення відшкодування матеріальної шкоди, спричиненої в результаті здійснення членами організації своєї професійної діяльності; нагляд за дотриманням членами самоврядної організації прийнятих нею стандартів професійної діяльності, зокрема, кодексів професійної етики.
При цьому, є приклади, коли ту чи іншу функцію держава повністю передає самоврядній організації, а є й такі, коли представники організації залучаються до виконання певних функцій державного управління. Тут важливо зважати ще й на зрілість організації професійного самоврядування.
Враховуючи зазначене та особливості функціонування сфери судово-експертної діяльності в Україні, пропозиції основних стейкхолдерів, висловлені під час моніторингу, самоврядна організація згідно з нашим законопроектом уповноважена, зокрема: представляти інтереси професійної спільноти у відносинах з органами державної влади та іншими органами, установами та організаціями; сприяти дотриманню приватними судовими експертами покладених на них законом обов'язків; здійснювати контроль за дотриманням приватними судовими експертами правил професійної етики судового експерта; сприяти забезпеченню високого професійного рівня та розвитку професії судового експерта, організовувати проведення стажування та заходів з підвищення кваліфікації судових експертів; сприяти застосуванню прогресивних практик у сфері судово-експертної діяльності; узагальнювати проблемні питання судово-експертної діяльності та подавати пропозиції щодо удосконалення нормативно-правового регулювання судово-експертної діяльності. Передбачається, що самоврядна організація поряд із державними органами, які здійснюють організаційно-управлінські функції у сфері судово-експертної діяльності, матиме рівне представництво в кваліфікаційній та дисциплінарній комісіях судових експертів.
Такі основні моменти нашої моделі самоврядної організації судових експертів. Зрозуміло, що за результатами розгляду законопроекту у стінах Уряду та Верховної Ради України вона може дещо змінитися. Однак, до її побудови ми підходили виважено, не копіюючи інші моделі під копірку. Поряд із врахуванням міжнародного досвіду, досвіду функціонування таких організацій в Україні, ми брали до уваги результати проведеного моніторингу та специфіку сфери судово-експертної діяльності в Україні. Переконаний, що самоврядній організації судових експертів, яка матиме певний досвід функціонування, набуде зрілості, а також авторитету серед професійної спільноти, буде під силу виконання і більш серйозних завдань.
Олександр Олійник
Директор Директорату правосуддя та кримінальної юстиції Міністерства юстиції України, к.ю.н., заслужений юрист України.
Адвокати НААУ вирішують всі робочі завдання на одній платформі. LIGA360: Адвокат НААУ надсилатиме автоматичні сповіщення про зміни законодавства, судових рішень й останні новини юридичної галузі. Отримайте тестовий доступ прямо зараз.
