Профессиональное самоуправление мы понимаем как гарантированное государством право субъектов профессиональной деятельности на определенную самостоятельность. Воспринимая стремление профессионального сообщества к самоуправлению, государство уменьшает свое влияние в соответствующих сферах общественных отношений путем передачи некоторых своих властных полномочий образованному в соответствии с законом органу самоуправления.
Институт профессионального самоуправления является давно распространенным в Европе и преимущественно объединяет представителей, так называемых, свободных профессий. Это адвокаты, аудиторы, риэлторы, нотариусы, врачи, художники, писатели и тому подобное. В Германии, например, насчитывают более 180 свободных профессий. Практически все страны ЕС имеют свои независимые самоуправляемые органы по профессиональным признакам.
В Украине институт профессионального самоуправления нашел свое развитие сравнительно недавно. Мы имеем примеры профессионального самоуправления, в частности в адвокатуре, нотариате, исполнительном производстве. После введения в действие в 2019 году Кодекса Украины по процедурам банкротства свой орган самоуправления создали арбитражные управляющие.
На очереди создание такого института и в профессиональном сообществе судебных экспертов. Это следует из Указа Президента Украины от 08.11.2019 № 837 «О неотложных мерах по проведению реформ и укрепления государства», согласно которому должны быть определены законодательные предпосылки для создания системы самоуправления судебных экспертов.
Выполняя эту задачу, Министерство юстиции задействовало инструменты Порядка мониторинга внедрения и анализа эффективности принятых нормативно-правовых актов в сферах правового регулирования банкротства, исполнения судебных решений и решений других органов (должностных лиц), судебно-экспертной деятельности, судоустройства и судопроизводства, уголовной юстиции, адвокатуры и адвокатской деятельности, юридической помощи, утвержденного приказом Министерства юстиции Украины от 24.02.2020 № 666/5 (далее - Порядок мониторинга).
В соответствии с Порядком мониторинга осуществление мониторинга внедрения и анализа эффективности принятых нормативно-правовых актов обеспечивает возглавляемый мною Директорат правосудия и уголовной юстиции Министерства юстиции.
Мы осуществляем коммуникацию с основными стейкхолдерами для получения целостной картины по проблемам нормативно-правового регулирования в определенной сфере; обобщаем, обрабатываем и основательно анализируем полученную информацию. Анализу подвергается законодательство Украины, судебная практика, международный опыт, практика Европейского суда по правам человека, научно-исследовательские материалы, статистические данные и т.п. Также мы проводим анкетирование по проблемам, которые мы выделили как системные проблемы при коммуникации со стейкхолдерами. Конечно же, проводим рабочие встречи, совещания, круглые столы для дополнительного обсуждения проблем, чтобы услышать мнение профессионального сообщества и выбрать лучший вариант для решения проблем.
|
Александр Олейник |
Итак, Министерство юстиции при проведении мониторинга отталкивается не от своего видения, не от указаний сверху, а от позиций основных стейкхолдеров. Именно такой подход обеспечивает принцип прямой демократии и верховенства права.
Проведенный в 2019 году мониторинг показал, что большинство профессионального сообщества судебных экспертов считают необходимым создание системы самоуправления в сфере судебно-экспертной деятельности. Относительно модели самоуправления, то 35% опрошенных выбрали модель, аналогичную модели, действующей в адвокатуре, 10% - аналогичную модели нотариата, а 55% респондентов считают, что система самоуправления судебных экспертов должна быть создана не по аналогии с другими системами, а такой, которая бы удовлетворяла потребности сообщества и была независимой.
Мы понимаем, что нет и не может быть универсальных моделей, которые можно в полном объеме, без каких-либо изменений копировать для создания самоуправляющей организации судебных экспертов в Украине, поскольку система субъектов судебно-экспертной деятельности имеет свои особенности. Так, например, адвокатская деятельность является независимой профессиональной деятельностью, а подавляющее большинство судебных экспертов являются работниками государственных специализированных судебно-экспертных учреждений, организационно-управленческое обеспечение которых осуществляют соответствующие государственные органы. Сегодня такими органами есть Министерство юстиции, Министерство внутренних дел, Министерство охраны здоровья, Администрация Государственной пограничной службы.
Модель самоуправления должна учитывать систему субъектов судебно-экспертной деятельности, исторически сложившуюся и существующую в государстве, стремление профессионального сообщества, возможность обеспечения эффективной реализации профессиональных прав судебных экспертов и многие другие факторы.
Европейский опыт и практика создания организаций профессионального самоуправления в Украине в подавляющем большинстве показывают нам такую модель самоуправления, при которой все лица, которые приобрели право заниматься профессией (получили определенную лицензию, свидетельство, включенные в реестр лиц, имеющих право на занятие определенным видом деятельности и т.д.), автоматически приобретают членство в самоуправляющей организации, которая является единственной на всю страну, и автоматически выбывают из этой организации в случае утраты права на занятие профессией.
Именно такой подход, по мнению некоторых исследователей этого вопроса, может обеспечить эффективность самоуправляющей организации, поскольку организация принимает в установленном порядке соответствующие решения, которые являются обязательными для всех членов организации, и имеет полномочия контролировать выполнение таких решений.
Так, например, Н. Слюсаревский в статье «Самодеятельное регулирование или профессиональное самоуправление» приводит аргументы для введения обязательного участия всего профессионального сообщества в единой самоуправляемой организации. Он считает, что поскольку организации профессионального самоуправления делегируются властные полномочия по регулированию и контролю за деятельностью профессионального сообщества, то участие в ней не может быть добровольным. Оно должно быть обязательным, ведь не должно быть носителей профессии, которые, с одной стороны, лишены возможности участвовать в управлении профессией, тогда как другие имеют такую привилегию, а с другой стороны, оставались бы вне влияния указанной организации и не подчинялись бы ее требованиям, ссылаясь на отсутствие у них членства в организации. Основывая публично-правовую организацию, куда входят все без исключения носители одной профессии, и устанавливая процедуры принятия ими решений, государство создает условия выполнения его функции по управлению в профессии силами членов такой профессии и за их счет.
Н. Слюсаревский верно отмечает, что поскольку организация профессионального самоуправления существенно отличается от профсоюза и общественной организации (ассоциации), то ошибаются те, кто считает, что обязательное участие (членство) в ней является нарушением права лиц на объединение, закрепленное статьей 11 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, гарантированное в Украине статьей 36 Конституции Украины.
В связи с этим он обращает внимание на то, что Европейский суд по правам человека, рассмотрев заявления бельгийских врачей по делу Ле Конт (Le Compte), Ван Левен (Van Leuven) и Де Мейер (De Meyere) против Бельгии, которые считали, что их долг быть членом Ордена врачей Бельгии и подчиняться его правилам противоречит статье 11 Конвенции, в решении от 23 июня 1981 года отметил: «не было нарушения ст.11 Конвенции, поскольку Орден врачей по своей юридической природе и с учетом его чисто публичной функции не имеет характера ассоциации в смысле п.1 ст.11. Орден врачей Бельгии - это институт публичного права. Будучи создан законодателем, а не частными лицами, он интегрирован в государственные структуры. Орден обеспечивает публичный контроль за профессиональной деятельностью врачей. Для решения задач, которые бельгийское государство поставило перед ним, он пользуется в соответствии с законом очень широкими правами, в частности, использует административные и дисциплинарные процедуры, присущие публичной власти».
Такая позиция об обязательном участии представителей профессии в самоуправляющей организации есть достаточно аргументированной. По такому пути шли сначала и мы, предвидя в законопроекте, подготовленном во исполнение указанного Указа Президента Украины, что членами организации самоуправления судебных экспертов автоматически становятся все судебные эксперты, которые включены в государственный Реестр аттестованных судебных экспертов.
Однако, в дальнейшем подход к решению вопроса о членстве в организации был изменен в результате поиска оптимального варианта соотношения государственного управления и частноправовых механизмов регулирования судебно-экспертной деятельности, а также с учетом особенностей системы субъектов судебно-экспертной деятельности и позиции профессионального сообщества.
Представители общественных объединений судебных экспертов, которые не являются работниками государственных специализированных учреждений, были обеспокоены тем, что в самоуправляющей организации, которая объединит всех представителей профессионального сообщества, может установиться монополия практического большинства работников государственных учреждений, а поэтому принимать решения, направленные на улучшение деятельности «частных» судебных экспертов, будет невозможно. Для нас важно иметь консенсус внутри профессионального сообщества. Поэтому решено было объединить в самоуправляемой организации «частных» судебных экспертов.
При проведении мониторинга от отдельных общественных объединений поступали также предложения варианта создания не единственный самоуправляющей организации, а определенного количества организаций по видам экспертиз (по примеру тех европейских профессиональных сообществ, в которых самоуправление осуществляется по «цеховому» принципу организац?и). По их мнению, этот путь является более демократичным и эффективным, а создание единой самоуправляемой организации есть шагом назад, создание единой организации адвокатов, арбитражных управляющих, аудиторов и т.д. негативно влияет на развитие профессионального сообщества.
Проанализировав специфику ситуации в сфере судебно-экспертной деятельности, мы пришли к выводу о необходимости создания единой самоуправляемой организации. Фактически за единую организацию высказались и почти 65% опрошенных респондентов.
При этом мы учитывали, что в случае образования многих организаций нельзя будет достичь единства в достижении поставленных перед ними целей и решения задач. Также непонятен вопрос о том, какие именно виды экспертиз выделять, учитывая, что сейчас идет тенденция отказа от так называемого «криминалистического» вида экспертиз. Кроме того, представительство судебных экспертов по отдельным видам судебных экспертиз есть достаточно неравномерным и это не позволит обеспечить их равноправное представительство в самоуправляющей организации.
Относительно автоматического включения судебных экспертов в организацию следует отметить, что проведенный мониторинг показал, что только 15,5% респондентов выступают за автоматическое вхождение в самоуправляющую организацию ее членов и 84,5% выступили за добровольность в этом вопросе.
При этом некоторые общественные объединения, отрицая возможность автоматического включения судебных экспертов в самоуправляющую организацию, апеллировали к части четвертой статьи 36 Конституции Украины, согласно которой никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение граждан.
Да, действительно, принуждения к вступлению в объединение граждан быть не может. Об этом неоднократно отмечал и Конституционный Суд в своих решениях. В частности, в решении от 13 декабря 2001 года № 18-рп/2001 он отметил, что свобода объединения означает правовую и фактическую возможность добровольно, без принуждения или предварительного разрешения образовывать объединения граждан или вступать в них.
Однако, как уже отмечалось, необходимо различать создание общественных объединений и самоуправляемых организаций профессионального сообщества.
В соответствии с п. 5 части второй статьи 2 Закона Украины «Об общественных объединениях» его действие не распространяется на общественные отношения в сфере создания, регистрации, деятельности и прекращения саморегулируемых организаций, организаций, осуществляющих профессиональное самоуправление.
В отличие от общественных организаций, являющихся юридическими лицами частного права и защищающих интересы своих членов, пусть и тех, которые объединены принадлежностью к определенной профессии, организации профессионального самоуправления являются юридическими лицами публичного права, они не осуществляют представительства и защиты интересов отдельных членов профессии, а призваны представлять и защищать интересы профессии в целом в соответствии с требованиями другого законодательства. Главное отличие самоуправляющих организаций от общественных объединений в том, что они образуются в соответствии с законом и выполняют определенные законом функции, делегированные им государством.
Таким образом, законодательное урегулирование автоматического объединения всех представителей профессии в самоуправляемой организации не противоречит требованиям Конституции Украины. Несмотря на это, учитывая результаты мониторинга и неготовность профессионального сообщества к соответствующим изменениям в организации их деятельности, мы решили на данном этапе предусмотреть в законопроекте добровольность участия «частных» судебных экспертов в самоуправляющей организации. Вместе с этим, надеюсь, что после этой публикации в среде судебных экспертов появится понимание правовой природы самоуправляющей организации, профессионализм победит частные интересы и судебные эксперты не будут возражать относительно своего обязательного участия в организации.
Относительно полномочий самоуправляющей организации, то в европейских странах, в которых, как было отмечено, опыт деятельности с?моуправляющих организаций является более продолжительным, полномочия преимущественно направлены на: подготовку лиц, которые намерены заниматься определенной профессиональной деятельностью, повышение квалификации специалистов; представительство интересов профессионального сообщества; содействие организации профессиональной деятельности; обеспечение возмещения материального ущерба, причиненного в результате осуществления членами организации своей профессиональной деятельности; надзор за соблюдением членами самоуправляющей организации принятых ею стандартов профессиональной деятельности, в частности, кодексов профессиональной этики.
При этом, есть примеры, когда ту или иную функцию государство полностью передает самоуправляющей организации, а есть и такие, когда представители организации привлекаются к выполнению определенных функций государственного управления. Здесь важно учитывать еще и зрелость организации профессионального самоуправления.
Учитывая указанное и особенности функционирования сферы судебно-экспертной деятельности в Украине, предложения основных стейкхолдеров, высказанные в ходе мониторинга, самоуправляемая организация согласно нашему законопроекту уполномочивается, в частности: представлять интересы профессионального сообщества в отношениях с органами государственной власти и другими органами, учреждениями и организациями; способствовать соблюдению частными судебными экспертами возложенных на них законом обязанностей; осуществлять контроль за соблюдением частными судебными экспертами правил профессиональной этики судебного эксперта; способствовать обеспечению высокого профессионального уровня и развитию профессии судебного эксперта, организовывать проведение стажировки и мероприятий по повышению квалификации судебных экспертов; способствовать применению прогрессивных практик в сфере судебно-экспертной деятельности; обобщать проблемные вопросы судебно-экспертной деятельности и подавать предложения по усовершенствованию нормативно-правового регулирования судебно-экспертной деятельности. Предусматривается, что самоуправляемая организация наряду с государственными органами, осуществляющими организационно-управленческие функции в сфере судебно-экспертной деятельности, будет иметь равное представительство в квалификационной и дисциплинарной комиссиях судебных экспертов.
Таковы основные моменты нашей модели самоуправляющей организации судебных экспертов. Понятно, что по результатам рассмотрения законопроекта в стенах правительства и Верховной Рады Украины она может несколько измениться. Однако, к ее построению мы подходили взвешенно, не копируя другие модели под копирку. Наряду с учетом международного опыта, опыта функционирования таких организаций в Украине, мы принимали во внимание результаты проведенного мониторинга и специфику сферы судебно-экспертной деятельности в Украине. Убежден, что самоуправляющей организации судебных экспертов, которая будет иметь определенный опыт функционирования, приобретет зрелости, а также авторитета среди профессионального сообщества, будет по плечу выполнение и более серьезных задач.
Александр Олейник
Директор Директората правосудия и уголовной юстиции Министерства юстиции Украины, к.ю.н., заслуженный юрист Украины.
Адвокаты НААУ решают все рабочие задачи на одной платформе. LIGA360: Адвокат НААУ отправляет автоматические уведомления об изменениях законодательства, судебных решений и последние новости юридической отрасли. Получите тестовый доступ прямо сейчас.
