Принципи стимулювання розвитку «альтернативної» енергетики в України, які використовувались, починаючи з 2008 року, у вигляді «зеленого тарифу», наразі вже не є дієвими для ринку відновлювальної енергетики (ВДЕ) та в певній мірі становлять загрозу для нього. Встановлений для стимулювання ринку «зелений» тариф виконав своє призначення, запустив розвиток ринку і залучення інвестицій. Зрозуміло, що діюча система стимулювання з часом втратила свою ефективність як така, що не враховує існуючі в Україні тенденції до здешевлення технологій та зростання конкурентоспроможності на ринку ВДЕ.
Так, 22 травня 2019 року набрав чинності Закон «Про внесення змін до деяких законів України щодо забезпечення конкурентних умов виробництва електричної енергії з альтернативних джерел енергії» від 25.04.2019р. №2712-VIII (надалі за текстом - Закон).
Закон, перш за все, передбачає низку економічних стимулів для підтримки і розвитку проектів у сфері відновлюваної енергетики та дозволить зменшити навантаження на ціну електричної енергії.
За новими правилами виробники ВДЕ можуть розраховувати на гарантований викуп усього обсягу виробленої ними електричної енергії за ціною, визначеною за підсумками аукціону з розподілу квоти підтримки.
|
Олександр Сліпко |
У відповідності до Закону з 2020 року участь в аукціоні обов'язкова для суб'єктів господарювання, які мають намір виробляти електричну енергію на об'єктах електроенергетики (чергах) потужністю: для СЕС - більше 1 МВт; для ВЕС (крім об'єктів з трьома вітротурбінами незалежно від встановленої потужності таких вітротурбін) - більше 5 МВт. Інші суб'єкти господарювання, які мають намір виробляти електричну енергію з альтернативних джерел енергії, незалежно від встановленої потужності об'єкта та джерела альтернативної енергії (крім доменного та коксівного газів, а з використанням гідроенергії - лише мікро-, міні- та малі гідроелектростанції), можуть брати участь в аукціонах на добровільних засадах.
Передбачена модель одноетапного закритого аукціону, учасники подають закриті пропозиції, які містять технічну пропозицію (величину потужності) та цінову пропозицію (ціна продажу 1 кіловатгодини електричної енергії), максимальний розмір якої обмежується чинним розміром «зеленого тарифу» для об'єкту енергетики відповідної категорії станом на 1 січня 2020 року. Переможці визначаються за результатами одночасного розкриття технічних та цінових пропозицій.
Критерій визначення переможця аукціону - найменша ціна у межах квоти відповідного виду альтернативного джерела енергії. Аукціони проводитимуться два рази на рік, не пізніше 01 квітня та 01 жовтня. Платформою для проведення «зелених» аукціонів обрана електронна торгова система «Prozorro».
А який же строк будівництва об'єктів ВЕД?
Переможець аукціону та гарантований покупець не пізніше 15 робочих днів з дати оприлюднення протоколу про результати аукціону зобов'язані підписати протокол та укласти договір купівлі-продажу електричної енергії, після чого гарантований покупець публікує такий договір в електронній торговій системі. Договір повинен передбачати зобов'язання переможця аукціону щодо будівництва та введення об'єкта електроенергетики в експлуатацію протягом двох років з дня укладення договору - для об'єктів електроенергетики, що виробляють електричну енергію з енергії сонячного випромінювання, та протягом трьох років з дня укладення договору - для об'єктів електроенергетики, що виробляють електричну енергію з інших видів альтернативних джерел енергії.
Зазначені положення є новелою та кореспондуються із положеннями Закону стосовно внесення змін до законодавства, що регулює містобудівну діяльність, відповідно до яких встановлюється строк дії технічних умов на приєднання об'єктів ВЕД, а саме:
- для об'єктів, що виробляють електричну енергію з енергї сонячного випромінювання, - не більше двох років з дня їх видачі, незалежно від зміни замовника;
- для об'єктів, що виробляють електричну енергію з інших видів альтернативних джерел, - не більше трьох років з дня їх видачі, незалежно від зміни замовника.
У разі якщо замовник є суб'єктом господарювання, який за результатами аукціону набув право на підтримку, технічні умови для об'єкта електроенергетики, що виробляє електричну енергію з використанням альтернативних джерел енергії, видані такому замовнику, є чинними на строк виконання зобов'язань щодо будівництва та введення об'єктів електроенергетики в експлуатацію.
Технічні умови для об'єктів електроенергетики, що виробляють електричну енергію з використанням альтернативних джерел, видані до дня набрання чинності Закону, є чинними для об'єктів, що виробляють електричну енергію:
- з енергії сонячного випромінювання, - не більше двох років з дня набрання чинності зазначеним Законом;
- з інших видів альтернативних джерел енергії, - не більше трьох років з дня набрання чинності зазначеним Законом.
Окрему увагу бізнесу, який на даний момент реалізує проекти ВЕД, слід звернути на на те, що технічні умови та договори про приєднання об'єктів електроенергетики, які виробляють електричну енергію з альтернативних джерел енергії, до електричних мереж, видані/укладені до дня набрання Законом чинності, мають бути приведені у відповідність до нього.
Вищезазначені новели покликані врегулювати ситуацію, що склалася за останні три роки на ринку ВДЕ: технічних умов на приєднання видано, а договорів на приєднання укладено на значно більшу потужність, ніж реально реалізовується проектів. Така ситуація стримує втілення нових більш масштабних та потужних проектів, оскільки ні оператор розподілу ні оператор системи передачі не мають можливості видавати технічні умови та укладати договори про приєднання в точках приєднання, де вже наявні технічні умови, хоч і по таким технічним умовам проект не буде реалізований найближчим часом. Обмеження у строках реалізації проектів надасть можливість «анулювати» технічні умови, проекти за якими не будуть завершені у встановлені строки.
Які ж переваги аукціонів?
Визначаючи переваги нової системи підтримки в порівнянні з чинною системою стимулювання «зеленим» тарифом, варто зазначити, що відповідно до Закону строк дії «зеленого» тарифу залишається обмеженим на період до 31 грудня 2029 року, протягом якого передбачене поступове зниження його ставок для всіх видів генерації (з 2020 року для ФЕС зменшення зеленого тарифу на 25%, для ВЕС - на 10%). У той же час, головною перевагою «нової» системи підтримки «гравців» ринку ВДЕ у формі аукціонів з розподілу квоти підтримки є саме строк,на який надається така підтримка у фіксованому розмірі, - це 20 років.
Тривалі, сталі та прозорі умови отримання державної підтримки обумовлюють більшу інвестиційну привабливість системи аукціонів, яка надає інвесторам гарантії ефективності вкладень та можливість спрогнозувати і зважити свої інвестиційні прибутки та ризики. Зазначене також може сприяти полегшенню отримання дешевих кредитних ресурсів на реалізацію проектів у сфері ВДЕ, що поряд з інтенсивним технологічним розвитком галузі забезпечить здешевлення реалізації таких проектів та стимулюватиме активну конкуренцію учасників ринку ВДЕ.
Також, основною перевагою «зелених» аукціонів над «зеленим» тарифом є створення конкурентних засад для надання підтримки проектам будівництва об'єктів ВДЕ, а саме умов для конкуренції між учасниками ринку ВДЕ за нижчу ціну, що зумовить досягнення балансу інтересів на ринку електроенергії, одночасно забезпечивши подальший розвиток відновлюваної енергетики та зменшення навантаження на ціну електричної енергії.
Нарешті проведемо аукціон?
Законом передбачено, що аукціони запроваджуються з 1 липня 2019 року та проводяться по 31 грудня 2029 року. Аукціони з розподілу річних квот підтримки проводяться двічі на рік, не пізніше 1 квітня та 1 жовтня відповідного року. У той же час, нормами прикінцевих та перехідних положень Закону визначено, що вперше річна квота підтримки встановлюється на 2020 рік. Кабінет Міністрів України зобов'язано протягом шести місяців з дня набрання чинності Законом, але не пізніше 31 грудня 2019 року, забезпечити проведення пілотного аукціону з розподілу квоти підтримки, розмір якої визначається рішенням про проведення такого пілотного аукціону, а до 1 грудня 2019 року - встановити річні квоти підтримки на наступних п'ять років.
Встановлення квоти підтримки, що це?
Закон визначає, що щорічні квоти підтримки встановлюються Кабінетом Міністрів України не пізніше 1 грудня на наступні 5 років.
Річна квота підтримки розподіляється на частки за окремими альтернативними джерелами енергії для об'єктів електроенергетики або черг (пускових комплексів) об'єктів електроенергетики:
- що виробляють електричну енергію з енергії сонячного випромінювання, розмір такої частки не може становити менше 15 відсотків;
- що виробляють електричну енергію з енергії вітру, розмір такої частки не може становити менше 15 відсотків;
- що виробляють електричну енергію з інших видів альтернативних джерел енергії (крім доменного та коксівного газів, а з використанням гідроенергії - лише мікро-, міні- та малих гідроелектростанцій), розмір такої частки не може становити менше 15 відсотків.
Аукціон з розподілу річної квоти підтримки проводиться за окремими альтернативними джерелами енергії. Під час встановлення річної квоти підтримки Кабінет Міністрів України може прийняти рішення про проведення аукціонів з розподілу квот підтримки без розподілу за окремими альтернативними джерелами енергії (технологічно нейтральні аукціони).
У разі, якщо на аукціоні не розподілена частина квоти (повністю або частково) за певним видом альтернативних джерел енергії, за рішенням Кабінету Міністрів України нерозподілений обсяг може бути спрямований до частини квоти підтримки за іншими видами альтернативних джерел енергії для розподілу на наступному аукціоні.
При цьому, підставою для встановлення квот є подання Міністерства енергетики та вугільної промисловості України з пропозиціями щодо розміру щорічних квот підтримки, які, у свою чергу, готуються на підставі пропозицій оператора системи передачі (НЕК «УКРЕНЕРГО») та Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження України.
Уповноважені органи здійснюють підготовку пропозицій щодо розміру річних квот підтримки з урахуванням міжнародних зобов'язань України щодо розвитку відновлюваної енергетики, Енергетичної стратегії України, звіту з оцінки відповідності (достатності) генеруючих потужностей та плану розвитку системи передачі, стану реалізації проектів будівництва об'єктів відновлюваної енергетики.
Отже, у порівнянні із чинною процедурою встановлення «зеленого» тарифу, в яку залучений лише один орган державної влади, що приймає відповідне рішення (НКРЕКП), реалізація нової системи підтримки у формі аукціону фактично залежить від політичної волі, дій та рішень декількох уповноважених органів державної влади.
Тобто, на сьогоднішній день вплив держави на реалізацію суб'єктом господарювання законного права на отримання «зеленого» тарифу є мінімальним: оскільки «зелені» тарифи визначені на нормативному рівні, роль НКРЕКП полягає лише у прийнятті рішення щодо встановлення або відмови у встановленні «зеленого» тарифу. При цьому, єдиною підставою для відмови НКРЕКП у встановленні «зеленого» тарифу може бути надання суб'єктом господарювання не повного пакету документів, яких вимагає закон, або встановлення недостовірної інформації у таких документах.
Натомість, глобальна залученість державних інституцій в процедуру встановлення квот підтримки для аукціону, закладена в Законі, несе в собі ризики зриву або несвоєчасного проведення аукціонів у зв'язку з не встановленням або несвоєчасним встановленням квот підтримки.
При цьому, очевидно, що ефективні важелі впливу на органи державної влади, від яких залежить прийняття рішень, необхідних для старту аукціону, у потенційних учасників аукціону відсутні, так само, як і малоперспективним є притягнення уповноважених державних органів до відповідальності за неправомірну бездіяльність.
Залишаються неконтрольовані ризики вимушеного зупинення суб'єктами господарювання реалізації відповідних проектів через відсутність політичної волі уповноважених державних органів на прийняття необхідних рішень. Тотальна залежність ринку ВДЕ від держави обумовлює ризики чинення державного тиску та маніпулювань у відношенні потенційних учасників ринку ВДЕ, обмеження вільної господарської діяльності суб'єктів ВДЕ та закладання корупційної складової у реалізації законних прав учасників ринку.
Контроль за концентрацією на ринку ВДЕ
Закон регламентує, що забезпечення конкуренції під час аукціонів з розподілу щорічної квоти підтримки є обов'язковою умовою їх проведення, одночасно передбачає певні стримуючі механізми для забезпечення конкурентної процедури та недопущення високого рівня концентрації на ринку ВДЕ, зокрема, визначає максимальну частку щорічної квоти підтримки на рівні не більше 25 %, яку може виграти один учасник самостійно або разом з іншими учасниками, з якими має спільного кінцевого бенефіціарного власника, за рік на двох аукціонах.
Проте, об'єктивно, існують достатні причини для сумнівів у дієвості визначеного заходу. По-перше, чинне законодавство досі має численні прогалини, що дають можливість суб'єктам господарювання здійснювати маніпуляції із приховування бенефіціарних власників; натомість, Закон не визначає механізмів здійснення гарантованим покупцем контролю за повнотою розкриття учасником бенефіціарних власників.
По-друге, Закон не обмежує переможців аукціону у тому, щоб після укладання договору купівлі-продажу електричної енергії з гарантованим покупцем вони не могли здійснити відчуження корпоративних прав на користь інших пов'язаних учасників ринку ВДЕ, які вже досягли межі у 25 % частки щорічної квоти підтримки, а також відсутня будь-яка відповідальність учасників-переможців аукціону за відповідні дії.
Вважаємо, що усунення такої прогалини можливе лише за умови внесення змін до законодавства про захист економічної конкуренції в частині визначення обов'язку отримання дозволу Антимонопольного комітету України у разі здійснення учасниками ринку ВДЕ вищевказаних дій із концентрації після укладання договору із гарантійним покупцем, а також закріплення відповідних повноважень Антимонопольного комітету України.
Висновки
З огляду на зазначене, не складно спрогнозувати, що більшість проектів із будівництва та введення в експлуатацію об'єктів альтернативної енергетики буде реалізовано на підставі діючої системи «зелених» тарифів із зрозумілою вартістю та умовами її реалізації. Також цьому сприятиме нормативно закріплена Законом можливість укладання до кінця 2019 року договору купівлі-продажу електричної енергії за «зеленим» тарифом, так званий prePPA, на умовах «зеленого» тарифу, який надасть можливість отримати хоч і суттєво знижений, але «зелений» тариф за умови реалізації проекту протягом двох років з моменту укладення prePPA.
Внаслідок цього, на першому етапі роботи «зелених» аукціонів може мати місце значний спад активності учасників ринку ВЕД щодо реалізації нових проектів у сфері ВЕД та участі таких учасників у «зелених» аукціонах, що може призвести до викривлення показників реального попиту на державну підтримку та дестабілізації ринку.
Підсумовуючи, зазначимо, що, на нашу думку, Закон направлений на збереження балансу та позитивної динаміки розвитку ринку ВДЕ, його інвестиційної привабливості та надійності. Виключно за рахунок своєчасного початку роботи «зелених» аукціонів існуватиме можливість оперативно скоригувати новий порядок відповідно до мети його впровадження, та усунути ті недоліки, які на нашу думку існують.
Олександр Сліпко,
Старший партнер INPRAXI LAW, адвокат
