З моменту освіти в 2005 році адміністративних судів питання розподілу судових справ між адміністративною і господарською юрисдикціями так і не знайшов свого остаточного дозволу.
Дослідницький інтерес до цього питання підігрітий тим, що дозволяється він не на рівні закону, а на рівні саме правозастосовної практики, яка сильно різниться залежно від того, хто є її творцем.
У цій публікації пропонуємо Вашій увазі аналіз правового регулювання, огляд правозастосовної практики з питання розподілу компетенції господарських і адміністративних судів, а також думку про спосіб вирішення дилеми.
1. Законодавчий екстракт
Раніше усе, визначимо компетенцію господарських і адміністративних судів, виходячи з текстів правових норм.
Господарські спори
Стаття 12 Господарського процесуального кодексу України (ХПК) дозволяє встановити цілком конкретний перелік справ, підвідомчих господарським судам.
Отже, це:
1) Спори, витікаючі з господарських договорів (пов'язані з їх укладенням, зміною, розірванням, окрім (!), зокрема, суперечок, що виникають з публічно-правових стосунків і віднесених до компетенції адміністративних судів;
2) Дела про банкрутство;
3) Поділа по заявах Антимонопольного комітету України і Рахункової палати;
4) Корпоративних спори (тобто спори між учасниками юридичної особи, а також спори, в яких однією стороною є юридичній особа, а інший - його учасник (учасники);
5) Суперечок про відшкодування збитків, заподіяних компанії її директором;
6) Спор, що стосуються обліку прав на цінні папери;
7) Спор, що виникають із земельних стосунків, в яких беруть участь суб'єкти господарської діяльності, окрім віднесених до компетенції адміністративних судів;
8) "Околобанкротные" спори - тобто, спори, пов'язані з банкрутством боржника (затвердження планів санації, стягнення засобів з боржників, визнання недійсними договорів, ув'язнених ними, за винятком суперечок за участю податкової).
Адміністративні спори
Згідно із статтею 17 Кодексу адміністративного судочинства України (КАС) юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема:
1) спори фізичних або юридичних осіб про оскарження рішень, дій або бездіяльності суб'єктів владних повноважень;
2) спори, пов'язаної з публічною службою;
3) спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їх управлінської компетенції;
4) спори, витікаючої з адміністративних договорів;
5) спор по зверненню суб'єктів владних повноважень у випадках, передбачених Конституцією і законами;
6) спор, пов'язаних з виборчим процесом;
7) захист прав фізичних і юридичних осіб на доступ до публічної інформації.
Частину 3 цих статті прямо виключає з компетенції адміністративних судів кримінальні справи і справи про накладення адміністративних стягнень (нагадаємо, що це стосується тих випадків, коли адміністративні стягнення накладаються саме судом).
***
Приведені норми досить виразно визначають характер суперечок, які слід розглядати в господарських судах, і тих, які слід розглядати в адміністративних.
Причому, по формулюваннях статті 12 ХПК ми явно бачимо, що компетенція адміністративних судів є вужчою, спеціальною. Тобто, навіть якщо суперечка торкається договорів і підходить за ознаками під господарську підвідомчість, але при цьому включає публічно-правові стосунки, то це вже - адміністративна суперечка.
У чому ж протиріччя? Де виникає колізія? Звідки береться дилема?
Дилема утворилася по ходу формування судової практики, причому, у найвищих судових органів різні точки зору на неї.
Послухаємо, які саме.
2. Розділ сфер впливу : обмін думками (?) або їх констатація (?)
2.1. Позиція ВХСУ : "на тобі, небоже, що мені не гоже"
Вищий господарський суд України (ВХСУ) використовував хитрий підхід до визначення питання підвідомчості (пункт 17 Постанов Пленуму від 24.10.2011 року № 10 "Про деякі питання підвідомчості і осудності справ господарським судам") - склав список справ, які виключаються з компетенції господарських судів :
а) про оскарження нормативно-правових актів суб'єктів владних повноважень, якими підприємство зобов'язується зробити дії, утриматися від дій або нести відповідальність;
б) про оскарження підприємством дій (бездіяльності) суб'єкта владних повноважень, витікаючих з наданих йому владних управлінських функцій, якщо ці дії (бездіяльність) не пов'язані із стосунками у сфері господарювання (***Примітка: творчий пасаж від ВХСУ, явно і що сміливо виходить за межі норми статті 17 КАС);
в) між суб'єктами владних повноважень з приводу їх компетенції у сфері управління;
г) з приводу укладення і виконання адміністративних договорів;
д) по зверненню суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених законом.
Інші справи, в яких беруть участь підприємства і суб'єкти владних повноважень не мають ознак адміністративної юрисдикції і повинні розглядатися господарськими судами на загальних підставах. До таких спор відносяться усі справи по суперечках про право, що виникають із стосунків, врегульованих Цивільним, Господарським кодексом, іншими законодавчими актами (***Примітка: тобто, навіть якщо предметом суперечки служить нормативно-правовий акт або дій (бездіяльність), але при цьому убачає суперечку про право, то з точки зору ВХСУ це - господарська суперечка).
Ось таке більш ніж розширювальне тлумачення норм ХПК і КАС.
2.2. Позиція ВАСУ : "усе, що публічно-правове, - адміністративне"
У свою чергу Вищий адміністративний суд України (постановою Пленуму ВАСУ від 20 травня 2013 року № 8 "Про окремі питання юрисдикції адміністративних судів") відмічає: "Для розгляду суперечки адміністративним судом необхідно встановити його публічно-правовий характер" (пункт 2).
"…суперечка набуває ознак публічно-правового в умовах не лише наявності серед суб'єктів суперечки державного органу або посадовця, але і здійснення ним (ними) в цих стосунках владних управлінських функцій.
Для цілей і завдань адміністративного судочинства владну управлінську функцію необхідно розуміти як діяльність усіх суб'єктів владних повноважень по виконанню покладених на них Конституцією або законами України завдань".
***
І начебто позиції не суперечать один одному, адже публічно-правова суперечка - не приватно-правова, а значить, теоретично не повинно бути колізій.
Але на практиці вони є, і ще які!
Чому? Мабуть, тому що:
По-перше - поняття "Суперечка про право" і "публічно-правова суперечка" є теоретичними, в законі не визначені, виразно не розмежовані, а значить, навішування ярлика "суперечок про право" або "публічно-правова суперечка" знову-таки залежатиме від волі правоприменителя - тобто, конкретного суду (***Примітка: на практиці це виразиться в тому, що куди подасть позивач - там, швидше за все, і приймуть, а відповідач триматиме в думці можливість оскаржити підвідомчість (!) аж до Верховного Суду, тим самим змінивши результат справи - конкретний приклад в завершальній частині цієї замітки);
По-друге - за питанням про вибір юрисдикції часто стоїть не прагнення до чистоти процесу, а прагматичний інтерес ВАСУ і ВХСУ закріпити за собою важку долю судових справ.
2.3. Яблуко розбрату - земельні суперечки
Категорії суперечок, з приводу яких між адміністративними і господарськими судами виникають суперечки про підвідомчість, численні.
Проте особливо яскравим прикладом масштабу розбрату служать земельні суперечки за участю органів виконавчої влади або місцевого самоврядування.
Якщо вдуматися, то суперечки про оскарження рішень, якими земельні ділянки виділяються у власність/користування або, навпаки, вилучаються з власності, можна віднести одночасно і до публічно-правових - адже тут орган влади (чи місцевого самоврядування) виконує управлінську функцію за розпорядженням землею, і до приватно-правових (чи до суперечки про право цивільне), адже економічний сенс такої суперечки - майнове право.
А по правді кажучи, заковика бачиться в тому, що земельна суперечка ширша за ті шаблони, які придумані вищими спеціалізованими судами для розмежування осудності, і, залишаючись загалом і комерційному сенсі суперечкою про право, у вузько-юридичному сенсі є суперечкою публічно-правовим.
Багато років суперечки про оскарження рішень органів, пов'язаних з реалізацією прав на землю, розглядалися і адміністративними, і господарськими судами паралельно і супроводжувалися такими, що суперечать один одному позиціями Пленумів.
"Земельні суперечки фізичних і юридичних осіб з органами місцевого самоврядування як суб'єктом владних повноважень, пов'язані з оскарженням його рішень, дій або бездіяльності, відносяться до публічно-правових спор, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів" - Пленум ВАСУ (пункт 12 Постановою Пленуму ВАСУ від 20 травня 2013 року № 8 "Про окремі питання юрисдикції адміністративних судів").
"Суперечка, що виникла в результаті порушення права суб'єкта господарювання на земельну ділянку, у тому числі, органами державної влади і місцевого самоврядування, є суперечкою про право цивільному і підлягає розгляду за правилами ХПК" - Пленум ВХСУ (пункт 1.2.5. Постанови Пленуму ВХСУ від 17 травня 2011 року № 6 "Про деяких питанням практики розгляду справ в спорах, що виникають із земельних стосунків" (в редакції від липня 2014 року).
І це - "незважаючи на те що" і "після того, як" Конституційний Суд (КСУ) цілком однозначно висловився (Рішення КСУ № 10-рп/2010 від 01.04.2010 р.) : "органи місцевого самоврядування при вирішенні питань про розпорядження земельними ділянками комунальної власності діють як суб'єкти владних повноважень, і … компетенція адміністративних судів поширюється на земельні суперечки фізичних і юридичних осіб з органами місцевого самоврядування, пов'язані з оскарженням їх рішень, дій або бездіяльності".
Треба сказати, що з обох процитованих постанов Пленумів витікає та, що відповідає - суперечлива - судова практика.
2.4. Інша пісня - антимонопольні спори
Що стосується суперечок з Антимонопольним комітетом (далі також - АМКУ) - тут все ще цікавіше.
Хоча за своєю природою оскарження підприємствами рішень АМКУ, прийнятих у рамках реалізації його функцій по захисту економічної конкуренції, - типова публічно-правова суперечка, йому властива родзинка - частина 2 статті 60 Закону "Про захист економічної конкуренції", якому прямо встановлена підвідомчість саме господарським судам скарг на рішення цього органу.
Тут вже ВХСУ на повних законних підставах включив зелений святий для таких суперечок (Інформаційний лист ВХСУ від 13.04.2007. № 01-8/229 "Про деякі питання практики застосування конкурентного законодавства"; Оглядовий лист ВХСУ від 21.08.2007 р. № 01-8/741 "Про деякі питання практики вирішення суперечок, пов'язаних із застосуванням конкурентного законодавства").
Але - чи жданно, чи гадано - з'явилася інша практика Верховного Суду (ВСУ).
Неодноразово у своїх рішеннях (прийнятих ще ДО судової реформи 2011 року, тобто, що не мають сили прецеденту) ВСУ відмічає, що після прийняття КАС більше рання норма Закону "Про захист економічної конкуренції" не може визначати осудність справ проти АМКУ.
Ця норма не є спеціальною з точки зору процесуального законодавства, тоді як норми КАС є спеціальними в питаннях процесу, а значить, на спори з АМКУ поширюється компетенція адміністративних судів.
При цьому, ВСУ не бентежить навіть те, що, ця норма в Законі не була змінена, хоча зміни до Закону "Про захист економічної конкуренції" після прийняття КАС вносилися.
Така позиція викладена, зокрема, в постанові ВСУ від 23.09.2008 року № 08/277, і цитується адміністративними судами при обгрунтуванні прийому до свого виробництва суперечок з Антимонопольним комітетом.
***Примітка: підкреслю тут, що така цікава практика пов'язана саме з тими спорами, в яких оскаржаться рішення АМКУ. Поділа по зверненнях АМКУ є однозначною компетенцією господарських судів, як це передбачено в статті 12 ХПК і процитовано вище.
***
І на завершення цього розділу - яскравий і досить свіжий судовий прецедент, що розставив точки над "І" в ще одній категорії суперечок.
2.5. Черговий раунд у битві за спори: 1:0 на користь господарських при відміні торгової марки
Отже, влітку 2014 року вийшло непорозуміння з приводу знаків для товарів і послуг компаній "Х" і "У" (Інформація - з Єдиного державного реєстру судових рішень (http://www.reyestr.court.gov.ua/), Державного реєстру патентів України на промислові зразки (http://base.uipv.org/searchBul/search.php?action=setsearchconditions), Державного реєстру свідчень України на знаки для товарів і послуг (http://base.uipv.org/searchBul/search.php?dbname=reestrtm).
"Х" - кіпрська компанія, яка є власником більше 700 знаків для товарів послуг переважно для алкогольних напоїв, включаючи такі як "Хортиця", "Первак", "Гетьманська горілка", "Шустов" і більше 70 промислових зразків (пляшки і пробки певного дизайну) в лютому 2014 року отримала свідоцтво на одну зі своїх торгових марок, зображення якої є підковою золотисто-жовтого кольору.
Ось таку:
Незабаром був зареєстрований знак для товарів і послуг компанії "У" - великого імпортера алкогольних напоїв - також підкова, тільки чорно-біла :
Ось вона:
"Х"розцінивши, що зображення у складі торгової марки "У" дуже схоже на їх власне зображення, а тому їх можна сплутати, звернулося з адміністративним позовом про визнання недійсними і відміні:
- По-перше, рішення Державної служби інтелектуальної власності України (ГСИС), прийнятого в червні 2014 року;
- По-друге, самого свідоцтва про реєстрацію знаку для "У" (від серпня 2014 року).
Адміністративний позов був розглянутий трьома інстанціями адміністративних судів, внаслідок чого задоволений, а документи на торговий знак компанії "У" були скасовані.
"У" звернулися у ВСУ, і це привело до відміни рішень адміністративних судів і закриття виробництва зважаючи на неосудність цієї суперечки адміністративним судам.
Верховний Суд України (постанова ВСУ від 16 червня 2015 року № 21-227а15) порахував буквально наступне:
"У даній справі суперечка торкається права власності на товарний знак, тобто, цивільного права, а значить, суди дійшли помилкового висновку про його дозвіл в порядку адміністративного виробництва.
... у разі прийняття суб'єктом владних повноважень рішень про реєстрацію знаку для товарів і послуг і в наступному отриманні заявником свідоцтва на знак для товарів і послуг подальше спростування права власності на вказаний знак повинне дозволятися в порядку цивільної (господарською) юрисдикції, оскільки виникає суперечка про цивільне право".
Ми пам'ятаємо про те, що після судової реформи 2011 року рішення Верховного Суду України про застосування тієї або іншої норми законодавства мають силу прецеденту - тобто, є обов'язковими для усіх судів.
Тому, справедливо буде сказати, що усі подібні спори тепер слід розглядати в господарських судах.
***Примітка: до речі, суперечка між "Х" і "У" за результатами розгляду трьома інстанціями господарських судів дозволений в користь "У" - свідоцтво залишене в силі - наявність в обох зображеннях підкови визнана непринциповою для цілей, які виконує торгова марка.
Ось так підвідомчість в даному випадку виявилася не на руку позивачеві - суди по різному оцінили і аргументи, і споживче сприйняття зображень з підковами.
3. Поділа з неоднозначною підвідомчістю: міф або реальність
Описана вище суперечка з ГСИС є яскравим прикладом справи - назвемо це - з неоднозначною підвідомчістю. Адже, виходячи з позовних вимог, він повністю підпадає під визначення адміністративної суперечки, приведеної в статті 17 КАС України, - є оскарженням з боку юридичної особи рішення органу виконавчої влади (ГСИС), прийнятого при виконанні управлінських функцій (реєстрації права інтелектуальної власності "У").
Здавалося б - гарантована адміністративна юрисдикція. Ан - ні. Адже знову уклинилася "суперечка про право".
І тут ми вимушені повернутися до класифікуючої ролі цього поняття.
3.1. Чому "суперечка про право" - далеко не панацея?
Як ми можемо переконатися, правові норми ні ХПК, ні КАС не містять такого поняття як "суперечок про право". Це словосполучення стало експлуатуватися саме судами (ВХСУ і ВСУ) - для обгрунтування того, чому суперечка, що формально підпадає під адміністративну юрисдикцію, повинна виключатися з неї і відноситися до компетенції господарських судів.
У світлі відсутності виразного визначення, а також з урахуванням аналізу думок Пленумів і судової практики приходить думка, що суперечка про право - занадто абстрактний і занадто суб'єктивний критерій, щоб сприймати його серйозно в контексті глобальної мети судової системи - забезпечити уніфіковані (тобто, однакові і по прочитанню, і по виконанню) правила визначення осудності.
Суперечка про право ефективно працює як аргумент, коли треба обгрунтувати прийняття до виробництва (чи відмова в прийнятті до виробництва) конкретної суперечки, проте, неспроможний як універсальний критерій.
Адже ототожнення судової суперечки з суттю конфлікту - спочатку некоректно, а конкретний позов - лише один із способів захисту, а нерідко і лише одна з граней конфлікту, тоді як істинна суть конфлікту, - майже завжди зводиться до цивільного права.
Нерідко один конфлікт виливається в декілька судових процесів, паралельних або виникаючих один з іншого. Часто це і карні, і цивільні, і господарські і інші питання, які в конфлікті існують неокремо, але штучно розмежовуються суто для процесуальних цілей. Спробувати виділити "домінуюче" право - творче завдання для теоретиків, а не практичне завдання для судів.
Варто відмітити і те, що "безумовно" обжалуемые в адміністративних судах рішення органів державної влади (і місцевого самоврядування) торкаються чиїхсь громадянських прав.
Так, традиційно "найпопулярніші" адміністративні справи:
Спори з податковою - це суперечки про того, кому належатимуть грошові кошти (самий як там не є майновий, тобто, цивільний, суперечка). Але ж нікому не прийде в голову оскаржити повідомлення-рішення до господарського суду.
Спори з системою органів соціального страхування і житлової політики - це спори навколо рішень таких органів, пов'язані зі всілякими виплатами, а також реалізацією права на житло. Що це, як не суперечки про право?
А, наприклад, оскарження рішень Інспекції державного архітектурно-будівельного контролювід яких залежить питання створення і приналежності об'єкту нерухомості. Чим не суперечка про право?
У усіх цих випадках суть суперечки - реалізація того або іншого майнового або особистого немайнового - тобто, цивільного - права, але це - підсумкова суть суперечки, тоді як безпосереднім об'єктом оскарження є конкретне рішення органу, що бере участь в реалізації наданого права.
***Примітка: і в цьому контексті суперечка, що виникає у зв'язку з реєстрацією торгових марок, нічим не відрізняється від інших адміністративних суперечок, испокон що розглядаються адміністративними судами. Адже хоча комерційний конфлікт існує саме між "Х" і "У", але суть юридичної суперечки - це претензії до некомпетентності ГСИС, які погано виконали свої управлінські функції, а саме - погано перевірили торгові марки на аналогію і пріоритет.
Класична адміністративна суперечка - з суто юридичної точки зору.
Проте прецедент ВСУ є факт, і означає, як сказав класик, річ упертая.
3.2. Що буде далі?
Підводячи підсумок викладеному в цьому пункті: можна прогнозувати, що до тих пір, поки не буде встановлена або, образно виражаючись, демаркирована межа між компетенціями, адміністративні і господарські суди будуть паралельно і, не озираючись один на одного, або приймати у свою юрисдикцію ті справи, які їм цікаві, або передавати (як говорять в народі, "футболити") їх в іншу юрисдикцію, якщо такого інтересу немає.
Ні Верховний Суд, ні Конституційний Суд дозволити дилему "згори" доки не змогли або не захотіли (що для результату не так вже важливе).
3.3. В якості виводу - точка зору
В якості виводу дозволю собі точку зору про те, як вирішити конфлікт юрисдикцій :
1) Піти від понять "Суперечка про право" і "публічно-правова суперечка" при обгрунтуванні підвідомчості;
2) Встановити один, але двуступенчатый критерій для віднесення суперечок до адміністративної юрисдикції: спори суб'єктів господарювання з суб'єктами владних повноважень, в яких останні виконують свої або делеговані функції, передбачені законом (чи підзаконним нормативно-правовим актом), - є адміністративними.
У такому разі перший ступінь: суб'єктний склад - участь в спорі з компанією органу влади або місцевого самоврядування (чи суб'єкта, який по функціях, що виконуються в таких стосунках, ототожнюється з органом влади або місцевого самоврядування);
Другий ступінь: владний елемент - встановлення, що в цих стосунках орган влади або місцевого самоврядування виконує свої адміністративні функції (сюди автоматично потрапляють суперечки про оскарження будь-яких рішень, дій або бездіяльності суб'єктів владних повноважень, незалежно від того, реалізації яких прав вони торкаються зрештою; і звідси автоматично виключаються спори, що виникають з ув'язнених органами влади цивільно-правових і господарських договорів);
Тільки при задоволенні критеріям першої і другої східців спори повинні розглядатися в адміністративних судах.
Якщо ж немає - те спори підлягають розгляду в господарських судах.
Ідеальним було б закріплення описаного принципу на рівні Закону.
В той же час, поклавши руку на серце - цей принцип цілком відповідає приведеним на початку цієї публікації статтям 12 ХПК і 17 КАС, і за наявності політичної волі міг би бути закріплений і на рівні Верховного Суду України, і - оптимально - на рівні Конституційного Суду України - без необхідності законодавчих змін.
Думається, що він сприяв би вирівнюванню і фільтрації процесуальної практики, хоч і, можливо, не без збитку для інтересів вищих судів.
На закінчення додам, що учасники дискусій про розмежування підвідомчості судів нерідко посилаються на те, що, мовляв, ось "у них" немає людей, методик, досвіду і так далі для розгляду "таких" суперечок, а "у нас" - є. І в цих зауваженнях є доля істини.
Проте, погодитеся, це некоректно - коли кадрові і організаційні питання грають визначальну роль для вибору підвідомчості суперечок. Представляється, що вони, навпаки, повинні адаптуватися під встановлений порядок.
Я маю зважаючи на, що спочатку треба дати судам і суб'єктам господарювання зрозумілі інструкції, в якому випадку куди слід звертатися, а потім - приймати необхідні кадрові і інші рішення, щоб забезпечити компетентний і об'єктивний розгляд відповідних справ відповідними судами.
Ірина Ногина, адвокат, старший юрист ЮФ "АНК"
Дмитро Колодяжный, адвокат, старший юрист ЮФ "АНК"
