С момента образования в 2005 году административных судов вопрос распределения судебных дел между административной и хозяйственной юрисдикциями так и не нашёл своего окончательного разрешения.
Исследовательский интерес к этому вопросу подогрет тем, что разрешается он не на уровне закона, а на уровне именно правоприменительной практики, которая сильно разнится в зависимости от того, кто является её творцом.
В данной публикации предлагаем Вашему вниманию анализ правового регулирования, обзор правоприменительной практики по вопросу распределения компетенции хозяйственных и административных судов, а также мнение о способе разрешения дилеммы.
1. Законодательный экстракт
Прежде все, определим компетенцию хозяйственных и административных судов, исходя из текстов правовых норм.
Хозяйственные споры
Статья 12 Хозяйственного процессуального кодекса Украины (ХПК) позволяет установить вполне конкретный перечень дел, подведомственных хозяйственным судам.
Итак, это:
1) Споры, вытекающие из хозяйственных договоров (связанные с их заключением, изменением, расторжением, кроме (!), в частности, споров, возникающих из публично-правовых отношений и отнесённых к компетенции административных судов;
2) Дела о банкротстве;
3) Дела по заявлениям Антимонопольного комитета Украины и Счётной палаты;
4) Корпоративные споры (т.е. споры между участниками юридического лица, а также споры, в которых одной стороной является юридической лицо, а другой - его участник (участники);
5) Споры о возмещении убытков, причинённых компании её директором;
6) Споры, касающиеся учёта прав на ценные бумаги;
7) Споры, возникающие из земельных отношений, в которых принимают участие субъекты хозяйственной деятельности, кроме отнесённых к компетенции административных судов;
8) «Околобанкротные» споры - то есть, споры, связанные с банкротством должника (утверждение планов санации, взыскание средств с должников, признание недействительными договоров, заключённых ими, за исключением споров с участием налоговой).
Административные споры
Согласно статье 17 Кодекса административного судопроизводства Украины (КАС) юрисдикция административных судов распространяется на публично-правовые споры, в частности:
1) споры физических или юридических лиц об обжаловании решений, действий или бездействия субъектов властных полномочий;
2) споры, связанные с публичной службой;
3) споры между субъектами властных полномочий по поводу реализации их управленческой компетенции;
4) споры, вытекающие из административных договоров;
5) споры по обращению субъектов властных полномочий в случаях, предусмотренных Конституцией и законами;
6) споры, связанные с избирательным процессом;
7) защита прав физических и юридических лиц на доступ к публичной информации.
Часть 3 данной статьи прямо исключает из компетенции административных судов уголовные дела и дела о наложении административных взысканий (напомним, что это касается тех случаев, когда административные взыскания накладываются именно судом).
***
Приведённые нормы довольно внятно определяют характер споров, которые следует рассматривать в хозяйственных судах, и тех, которые следует рассматривать в административных.
Причём, по формулировкам статьи 12 ХПК мы явно видим, что компетенция административных судов является более узкой, специальной. То есть, даже если спор касается договоров и подходит по признакам под хозяйственную подведомственность, но при этом включает публично-правовые отношения, то это уже - административный спор.
В чём же противоречие? Где возникает коллизия? Откуда берётся дилемма?
Дилемма образовалась по ходу формирования судебной практики, причём, у высших судебных органов разные точки зрения на неё.
Послушаем, какие именно.
2. Раздел сфер влияния: обмен мнениями (?) или их констатирование (?)
2.1. Позиция ВХСУ: “на тобі, небоже, що мені не гоже”
Высший хозяйственный суд Украины (ВХСУ) использовал хитрый подход к определению вопроса подведомственности (пункт 17 Постановления Пленума от 24.10.2011 года № 10 «О некоторых вопросах подведомственности и подсудности дел хозяйственным судам») - составил список дел, которые исключаются из компетенции хозяйственных судов:
а) об обжаловании нормативно-правовых актов субъектов властных полномочий, которыми предприятие обязывается совершить действия, воздержаться от действий или нести ответственность;
б) об обжаловании предприятием действий (бездействия) субъекта властных полномочий, вытекающих из предоставленных ему властных управленческих функций, если эти действия (бездействие) не связаны с отношениями в сфере хозяйствования (***Примечание: творческий пассаж от ВХСУ, явно и смело выходящий за пределы нормы статьи 17 КАС);
в) между субъектами властных полномочий по поводу их компетенции в сфере управления;
г) по поводу заключения и выполнения административных договоров;
д) по обращению субъекта властных полномочий в случаях, установленных законом.
Другие дела, в которых участвуют предприятия и субъекты властных полномочий не имеют признаков административной юрисдикции и должны рассматриваться хозяйственными судами на общих основаниях. К таким спорам относятся все дела по спорам о праве, возникающим из отношений, урегулированных Гражданским, Хозяйственным кодексом, другими законодательными актами (***Примечание: то есть, даже если предметом спора служит нормативно-правовой акт или действий (бездействие), но при этом усматривает спор о праве, то с точки зрения ВХСУ это - хозяйственный спор).
Вот такое более чем расширительное толкование норм ХПК и КАС.
2.2. Позиция ВАСУ: «всё, что публично-правовое, - административное»
В свою очередь Высший административный суд Украины (постановлением Пленума ВАСУ от 20 мая 2013 года № 8 «Об отдельных вопросах юрисдикции административных судов») отмечает: «Для рассмотрения спора административным судом необходимо установить его публично-правовой характер» (пункт 2).
«…спор приобретает признаки публично-правового в условиях не только наличия среди субъектов спора государственного органа или должностного лица, но и осуществления им (ими) в этих отношениях властных управленческих функций.
Для целей и задач административного судопроизводства властную управленческую функцию необходимо понимать как деятельность всех субъектов властных полномочий по выполнению возложенных на них Конституцией или законами Украины задач».
***
И вроде бы позиции не противоречат друг другу, ведь публично-правовой спор - не частно-правовой, а значит, теоретически не должно быть коллизий.
Но на практике они есть, и ещё какие!
Почему? Видимо, потому что:
Во-первых - понятия «спор о праве» и «публично-правовой спор» являются теоретическими, в законе не определены, внятно не разграничены, а значит, навешивание ярлыка «спор о праве» или «публично-правовой спор» будет опять-таки зависеть от воли правоприменителя - то есть, конкретного суда (***Примечание: на практике это выразится в том, что куда подаст истец - там, скорее всего, и примут, а ответчик будет держать в уме возможность обжаловать подведомственность (!) вплоть до Верховного Суда, тем самым изменив исход дела - конкретный пример в заключительной части этой заметки);
Во-вторых - за вопросом о выборе юрисдикции часто стоит не стремление к чистоте процесса, а прагматичный интерес ВАСУ и ВХСУ закрепить за собой увесистую долю судебных дел.
2.3. Яблоко раздора - земельные споры
Категории споров, по поводу которых между административными и хозяйственными судами возникают споры о подведомственности, многочисленны.
Однако особо ярким примером масштаба раздора служат земельные споры с участием органов исполнительной власти или местного самоуправления.
Если вдуматься, то споры об обжаловании решений, которыми земельные участки выделяются в собственность/пользование или, наоборот, изымаются из собственности, можно отнести одновременно и к публично-правовым - ведь здесь орган власти (или местного самоуправления) исполняет управленческую функцию по распоряжению землёй, и к частно-правовым (или к спору о праве гражданском), ведь экономический смысл такого спора - имущественное право.
А по правде говоря, загвоздка видится в том, что земельный спор шире тех шаблонов, которые придуманы высшими специализированными судами для разграничения подсудности, и, оставаясь в общем и коммерческом смысле спором о праве, в узко-юридическом смысле является спором публично-правовым.
Много лет споры об обжаловании решений органов, связанных с реализацией прав на землю, рассматривались и административными, и хозяйственными судами параллельно и сопровождались противоречащими друг другу позициями Пленумов.
«Земельные споры физических и юридических лиц с органами местного самоуправления как субъектом властных полномочий, связанные с обжалованием его решений, действий или бездеятельности, относятся к публично-правовым спорам, на которые распространяется юрисдикция административных судов» - Пленум ВАСУ (пункт 12 Постановлением Пленума ВАСУ от 20 мая 2013 года № 8 «Об отдельных вопросах юрисдикции административных судов»).
«Спор, возникший в результате нарушения права субъекта хозяйствования на земельный участок, в том числе, органами государственной власти и местного самоуправления, является спором о праве гражданском и подлежит рассмотрению по правилам ХПК» - Пленум ВХСУ (пункт 1.2.5. Постановления Пленума ВХСУ от 17 мая 2011 года № 6 «О некоторых вопросам практики рассмотрения дел в спорах, возникающих из земельных отношений» (в редакции от июля 2014 года).
И это - «несмотря на то что» и «после того как» Конституционный Суд (КСУ) вполне однозначно высказался (Решение КСУ № 10-рп/2010 от 01.04.2010 г.): «органы местного самоуправления при решении вопросов о распоряжении земельными участками коммунальной собственности действуют как субъекты властных полномочий, и … компетенция административных судов распространяется на земельные споры физических и юридических лиц с органами местного самоуправления, связанные с обжалованием их решений, действий или бездействия».
Нужно сказать, что из обоих процитированных постановлений Пленумов вытекает соответствующая - противоречивая - судебная практика.
2.4. Другая песня - антимонопольные споры
Что касается споров с Антимонопольным комитетом (далее также - АМКУ) - здесь всё ещё интереснее.
Хотя по своей природе обжалование предприятиями решений АМКУ, принятых в рамках реализации его функций по защите экономической конкуренции, - типичный публично-правовой спор, ему присуща изюминка - часть 2 статьи 60 Закона «О защите экономической конкуренции», которой прямо установлена подведомственность именно хозяйственным судам жалоб на решения этого органа.
Тут уж ВХСУ на полных законных основаниях включил зелёный свят для таких споров (Информационное письмо ВХСУ от 13.04.2007. № 01-8/229 «О некоторых вопросах практики применения конкурентного законодательства»; Обзорный лист ВХСУ от 21.08.2007 г. № 01-8/741 «О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с применением конкурентного законодательства»).
Но - жданно ли, гадано ли - появилась иная практика Верховного Суда (ВСУ).
Неоднократно в своих решениях (принятых ещё ДО судебной реформы 2011 года, то есть, не имеющих силы прецедента) ВСУ отмечает, что после принятия КАС более ранняя норма Закона «О защите экономической конкуренции» не может определять подсудность дел против АМКУ.
Эта норма не является специальной с точки зрения процессуального законодательства, тогда как нормы КАС являются специальными в вопросах процесса, а значит, на споры с АМКУ распространяется компетенция административных судов.
При этом, ВСУ не смущает даже то, что, данная норма в Законе не была изменена, хотя изменения в Закон «О защите экономической конкуренции» после принятия КАС вносились.
Такая позиция изложена, в частности, в постановлении ВСУ от 23.09.2008 года № 08/277, и цитируется административными судами при обосновании приёма к своему производству споров с Антимонопольным комитетом.
***Примечание: подчеркну здесь, что такая любопытная практика связана именно с теми спорами, в которых обжалуются решения АМКУ. Дела по обращениям АМКУ являются однозначной компетенцией хозяйственных судов, как это предусмотрено в статье 12 ХПК и процитировано выше.
***
И в завершение этого раздела - яркий и довольно свежий судебный прецедент, расставивший точки над «І» в ещё одной категории споров.
2.5. Очередной раунд в битве за споры: 1:0 в пользу хозяйственных при отмене торговой марки
Итак, летом 2014 года вышло недоразумение по поводу знаков для товаров и услуг компаний «Х» и «У» (Информация - из Единого государственного реестра судебных решений (http://www.reyestr.court.gov.ua/), Государственного реестра патентов Украины на промышленные образцы (http://base.uipv.org/searchBul/search.php?action=setsearchconditions), Государственного реестра свидетельств Украины на знаки для товаров и услуг (http://base.uipv.org/searchBul/search.php?dbname=reestrtm).
«Х» - кипрская компания, которая является собственником более 700 знаков для товаров услуг преимущественно для алкогольных напитков, включая такие как «Хортица», «Первак», «Гетьманська горілка», «Шустов» и более 70 промышленных образцов (бутылки и пробки определённого дизайна) в феврале 2014 года получила свидетельство на одну из своих торговых марок, изображение которой представляет собой подкову золотисто-жёлтого цвета.
Вот такую:
В скором времени был зарегистрирован знак для товаров и услуг компании «У» - крупного импортёра алкогольных напитков - также подкова, только чёрно-белая:
Вот она:
«Х», расценив, что изображение в составе торговой марки «У» очень похоже на их собственное изображение, а потому их можно спутать, обратилось с административным иском о признании недействительными и отмене:
- Во-первых, решения Государственной службы интеллектуальной собственности Украины (ГСИС), принятого в июне 2014 года;
- Во-вторых, самого свидетельства о регистрации знака для «У» (от августа 2014 года).
Административный иск был рассмотрен тремя инстанциями административных судов, в результате чего удовлетворён, а документы на торговый знак компании «У» были отменены.
«У» обратились в ВСУ, и это привело к отмене решений административных судов и закрытию производства ввиду неподсудности данного спора административным судам.
Верховный Суд Украины (постановление ВСУ от 16 июня 2015 года № 21-227а15) посчитал буквально следующее:
«В рассматриваемом деле спор касается права собственности на товарный знак, то есть, гражданского права, а значит, суды пришли к ошибочному выводу о его разрешении в порядке административного производства.
... в случае принятия субъектом властных полномочий решений о регистрации знака для товаров и услуг и в последующем получении заявителем свидетельства на знак для товаров и услуг дальнейшее оспаривание права собственности на указанный знак должно разрешаться в порядке гражданской (хозяйственной) юрисдикции, поскольку возникает спор о гражданском праве».
Мы помним о том, что после судебной реформы 2011 года решения Верховного Суда Украины о применении той или иной нормы законодательства имеют силу прецедента - то есть, являются обязательными для всех судов.
Потому, справедливо будет сказать, что все подобные споры теперь следует рассматривать в хозяйственных судах.
***Примечание: к слову, спор между «Х» и «У» по результатам рассмотрения тремя инстанциями хозяйственных судов разрешён в пользу «У» - свидетельство оставлено в силе - наличие в обоих изображениях подковы признано непринципиальным для целей, которые выполняет торговая марка.
Вот так подведомственность в данном случае оказалась не на руку истцу - суды по разному оценили и аргументы, и потребительское восприятие изображений с подковами.
3. Дела с неоднозначной подведомственностью: миф или реальность
Описанный выше спор с ГСИС является ярким примером дела - назовём это - с неоднозначной подведомственностью. Ведь, исходя из исковых требований, он полностью подпадает под определение административного спора, приведённого в статье 17 КАС Украины - является обжалованием со стороны юридического лица решения органа исполнительной власти (ГСИС), принятого при исполнении управленческих функций (регистрации права интеллектуальной собственности «У»).
Казалось бы - гарантированная административная юрисдикция. Ан - нет. Ведь опять вклинился «спор о праве».
И здесь мы вынуждены вернуться к классифицирующей роли этого понятия.
3.1. Почему «спор о праве» - далеко не панацея?
Как мы можем убедиться, правовые нормы ни ХПК, ни КАС не содержат такого понятия как «спор о праве». Это словосочетание стало эксплуатироваться именно судами (ВХСУ и ВСУ) - для обоснования того, почему спор, формально подпадающий под административную юрисдикцию, должен исключаться из неё и относиться к компетенции хозяйственных судов.
В свете отсутствия внятного определения, а также с учётом анализа мнений Пленумов и судебной практики приходит мысль, что спор о праве - слишком абстрактный и слишком субъективный критерий, чтобы принимать его всерьёз в контексте глобальной цели судебной системы - обеспечить унифицированные (то есть, одинаковые и по прочтению, и по исполнению) правила определения подсудности.
Спор о праве эффективно работает как аргумент, когда нужно обосновать принятие к производству (или отказ в принятии к производству) конкретного спора, однако, несостоятелен как универсальный критерий.
Ведь отождествление судебного спора с сутью конфликта - изначально некорректно, а конкретный иск - лишь один из способов защиты, а нередко и лишь одна из граней конфликта, тогда как истинная суть конфликта, - почти всегда сводится к гражданскому праву.
Нередко один конфликт выливается в несколько судебных процессов, параллельных или проистекающих один из другого. Часто это и уголовные, и гражданские, и хозяйственные и другие вопросы, которые в конфликте существуют нераздельно, но искусственно разграничиваются сугубо для процессуальных целей. Попытаться выделить «доминирующее» право - творческая задача для теоретиков, а не практическая задача для судов.
Стоит отметить и то, что «безусловно» обжалуемые в административных судах решения органов государственной власти (и местного самоуправления) касаются чьих-то гражданских прав.
Так, традиционно самые «популярные» административные дела:
Споры с налоговой - это споры о том, кому будут принадлежать денежные средства (самый что ни на есть имущественный, то есть, гражданский, спор). Но ведь никому не придёт в голову обжаловать уведомление-решение в хозяйственный суд.
Споры с системой органов социального страхования и жилищной политики - это споры вокруг решений таких органов, связанные со всевозможными выплатами, а также реализацией права на жильё. Что это, как не споры о праве?
А, например, обжалование решений Инспекции государственного архитектурно-строительного контроля, от которых зависит вопрос создания и принадлежности объекта недвижимости. Чем не спор о праве?
Во всех этих случаях суть спора - реализация того или иного имущественного или личного неимущественного - то есть, гражданского - права, но это - итоговая суть спора, тогда как непосредственным объектом обжалования является конкретное решение органа, участвующего в реализации данного права.
***Примечание: и в этом контексте спор, возникающий в связи с регистрацией торговых марок, ничем не отличается от других административных споров, испокон рассматриваемых административными судами. Ведь хотя коммерческий конфликт существует именно между «Х» и «У», но суть юридического спора - это претензии к некомпетентности ГСИС, которые плохо исполнили свои управленческие функции, а именно - плохо проверили торговые марки на аналогию и приоритет.
Классический административный спор - с сугубо юридической точки зрения.
Однако прецедент ВСУ есть факт, и значит, как сказал классик, вещь упёртая.
3.2. Что будет дальше?
Подводя итог изложенному в этом пункте: можно прогнозировать, что до тех пор, пока не будет установлена или, образно выражаясь, демаркирована граница между компетенциями, административные и хозяйственные суды будут параллельно и, не оглядываясь друг на друга, или принимать в свою юрисдикцию те дела, которые им интересны, или передавать (как говорят в народе, «футболить») их в другую юрисдикцию, если такого интереса нет.
Ни Верховный Суд, ни Конституционный Суд разрешить дилемму «сверху» пока не смогли или не захотели (что для результата не так уж важно).
3.3. В качестве вывода - точка зрения
В качестве вывода позволю себе точку зрения о том, как разрешить конфликт юрисдикций:
1) Уйти от понятий «спор о праве» и «публично-правовой спор» при обосновании подведомственности;
2) Установить один, но двуступенчатый критерий для отнесения споров к административной юрисдикции: споры субъектов хозяйствования с субъектами властных полномочий, в которых последние выполняют свои или делегированные функции, предусмотренные законом (или подзаконным нормативно-правовым актом), - являются административными.
В таком случае первая ступень: субъектный состав - участие в споре с компанией органа власти или местного самоуправления (или субъекта, который по функциям, исполняемым в таких отношениях, отождествляется с органом власти или местного самоуправления);
Вторая ступень: властный элемент - установление, что в этих отношениях орган власти или местного самоуправления выполняет свои административные функции (сюда автоматически попадают споры об обжаловании любых решений, действий или бездействия субъектов властных полномочий, независимо от того, реализации каких прав они касаются в конечном итоге; и отсюда автоматически исключаются споры, проистекающие из заключённых органами власти гражданско-правовых и хозяйственных договоров);
Только при удовлетворении критериям первой и второй ступеней споры должны рассматриваться в административных судах.
Если же нет - то споры подлежат рассмотрению в хозяйственных судах.
Идеальным было бы закрепление описанного принципа на уровне Закона.
Вместе с тем, положа руку на сердце - данный принцип вполне соответствует приведённым в начале данной публикации статьям 12 ХПК и 17 КАС, и при наличии политической воли мог бы быть закреплён и на уровне Верховного Суда Украины, и - оптимально - на уровне Конституционного Суда Украины - без необходимости законодательных изменений.
Думается, что он содействовал бы выравниванию и фильтрации процессуальной практики, хоть и, возможно, не без ущерба для интересов высших судов.
В заключение добавлю, что участники дискуссий о разграничении подведомственности судов нередко ссылаются на то, что, мол, вот «у них» нет людей, методик, опыта и т.д. для рассмотрения «таких» споров, а «у нас» - есть. И в этих замечаниях есть доля истины.
Однако, согласитесь, это некорректно - когда кадровые и организационные вопросы играют определяющую роль для выбора подведомственности споров. Представляется, что они, наоборот, должны адаптироваться под установленный порядок.
Я имею ввиду, что сначала нужно дать судам и субъектам хозяйствования понятные инструкции, в каком случае куда следует обращаться, а затем - принимать необходимые кадровые и другие решения, чтобы обеспечить компетентное и объективное рассмотрение соответствующих дел соответствующими судами.
Ирина Ногина, адвокат, старший юрист ЮФ «АНК»
Дмитрий Колодяжный, адвокат, старший юрист ЮФ «АНК»
