Як відомо, згідно з планом дій Уряду „Відновлення України", представленому 3 вересня 2014 року, до кінця 2014 року мала бути проведена „дерегуляция ринку", а саме скорочення кількості контролюючих органів удвічі, а також відміна регуляторних актів, які суперечать принципу свободи підприємницької діяльності і так далі
Крім того, відповідно до Стратегії стійкого розвитку "Україна - 2020", затвердженою Наказом Президента України від 12.01.2015 р. № 5/2015 в якості однієї з 62 реформ і програм розвитку держави визначена "дерегуляция і розвиток підприємництва", згідно якої заплановано скорочення кількості документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності і так далі
Незважаючи на це, а також не дивлячись на прийняття ряду нормативних актів, спрямованих на "дерегуляцию", у тому числі Закону України про дерегуляции від 12.02.2015 р., в Україні досі у багатьох сферах господарювання є присутньою громіздка, суперечлива, непрозора і трудомістка бюрократична процедура відкриття і ведення бізнесу.
Одним з найбільш яскравих прикладів незавершеності програми „дерегуляции" являється процедура отримання дозвільних документів Державної санітарно-епідеміологічної служби України (далі - "СЭС") для відкриття будь-якого закладу громадського харчування.
Так, згідно з 22 статтею Закону України "Про безпеку і якість харчових продуктів" (далі - Закон про продукти) будь-який суб'єкт господарювання, що здійснює діяльність по виробництву і продажу харчових продуктів, зобов'язаний отримати експлуатаційний дозвіл головного санітарного лікаря на використовувані їм виробничі потужності (приміщення і устаткування).
При цьому необхідно відмітити, що згаданий эксплутационное дозвіл міститься в Переліку документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності, затвердженому Законом України від 12.02.2015 року (далі - Перелік дозвільних документів), тому його отримання може вимагатися контролюючими органами.
Проте, на жаль, на практиці суб'єкт господарювання стикається з необхідністю отримання також деяких додаткових дозвільних документів СЭС, природа яких неоднозначна.
| Катерина Бондаренкоюрист юридичної фірми "АНК" |
Так, разом з експлуатаційним дозволом, законодавством України передбачений такий дозвільний документ як укладення експертизи СЭС. У зв'язку з цим пропонуємо проаналізувати, якими нормативно-правовими актами передбачений обов'язок отримання укладення якої-небудь експертизи СЭС, яка ж процедура і що є її об'єктом.
Проведення експертизи СЭС передбачено Законом України "Про забезпечення санітарного і епідеміологічного благополуччя населення" (далі - Закон про СЭС). Згідно з визначеннями термінів, що містяться в Законі про СЭС, об'єктом санітарно-епідеміологічної експертизи є будь-яка діяльність, продукція і так далі, реалізація (функціонування, використання) яких може зашкодити здоров'ю людини, а також діючі об'єкти у випадках, коли їх шкідливий вплив встановлений в процесі функціонування (використання).
При цьому конкретний перелік об'єктів експертизи міститься в спеціальній статті Закону про СЭС і включає, у тому числі, продукцію, напівфабрикати і небезпечні чинники, використання або збут яких може завдати шкоди здоров'ю людини, а також діючі об'єкти. Необхідно відмітити, що згідно із Законом про СЭС поняття небезпечних чинників є практично усеосяжним, оскільки включає будь-яку речовину, матеріал, продукт і так далі, який за певних умов може зробити негативну дію на здоров'я людини.
Звідси витікає, що згідно із Законом про СЭС об'єктом санітарно-епідеміологічної експертизи може бути досить широкий і неоднорідний круг понять : як діяльність у сфері ресторанного бізнесу, так і блюда, що виготовляються, і так далі
Для визначення того, яке ж саме укладення СЭС може вимагатися контролюючими органами, звернемося до Переліку дозвільних документів. Так, згідно з Переліком в Україні існують декілька видів укладень експертизи СЭС, приміром, для діючих об'єктів, для продукції і напівфабрикатів, для документації на розробку устаткування і так далі
Процедура проведення експертизи регламентується Тимчасовим порядком проведення державної санітарно-гігієнічної експертизи, затвердженим Наказом МОЗ № 247 від 09.10.2000 р. (далі - Порядок), який встановлює переліки необхідних документів для проведення кожної з перелічених вище експертиз.
Крім того, цей підзаконний нормативний акт передбачає, що використання або функціонування об'єктів експертизи без наявності позитивного виведення санітарно-епідеміологічної експертизи забороняється. Вважаємо, що ця норма підзаконного акту суперечить змісту Закону про СЭС, оскільки згідно з ним забороняється виробництво або діяльність підприємства тільки у разі виявлення їх невідповідності санітарним нормам. Більше того, згідно із Законом про продукти забороняється виробництво і реалізація тільки тих продуктів, які як мінімум викликають підозру в їх безпеці.
Виключенням є встановлення в Законі про продукти заборони на введення в оборот харчових продуктів спеціального дієтичного використання, що не пройшли санітарно-епідеміологічну експертизу і реєстрацію, що є практично єдиним випадком, коли законом встановлений обов'язок суб'єкта господарювання по отриманню укладення експертизи СЭС.
Таким чином, закони України не передбачають заборону, подібну до сформульованого в Порядку, на виробництво, використання і реалізацію об'єктів санітарно-епідеміологічної експертизи без отримання позитивного укладення СЭС.
Звідси витікає, що закон не встановлює конкретних випадків і критеріїв проведення експертизи СЭС. У зв'язку з цим однозначно неможливо визначити, в якому випадку повинен проводитися той або інший вид експертизи, передбачений в Переліку, зокрема, яке саме укладення (чи укладення) експертизи СЭС потрібне для цілей відкриття закладу громадського харчування.
| Дмитро Колодяжныйадвокат юридичної фірми "АНК" |
При цьому необхідно враховувати, що закон не ставить проведення експертизи умовою для отримання експлуатаційного дозволу. Тому виникає питання про те, яке ж співвідношення цих двох дозвільних документів СЭС. Здоровий глузд підказує, що проведення експертизи повинне передувати отриманню експлуатаційного дозволу в окремих випадках. Проте з норм закону такий висновок не виходить.
Таким чином, велика кількість суперечливих і неоднозначних норм, регулюючих питання видачі дозвільних документів СЭС, створює грунт для широкого їх тлумачення і зловживань чиновників. З одного боку, Законом України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" передбачено, що необхідність отримання дозвільних документів і їх види встановлюються виключно законами. З іншого боку, у зв'язку з недосконалістю останніх, на практиці чиновники не дотримуються цього принципу і беруть на себе нормотворчі функції.
Підтвердженням цього є те, що при останньому досвіді звернення в центр надання адміністративних послуг (далі - Центр), як єдиний орган, що здійснює видачу дозвільних документів, з питанням про отримання дозволу на відкриття закладу громадського харчування в квітні цього року ми отримали "в навантаження" бланк заяви про проведення експертизи СЭС, інформаційну картку на проведення експертизи СЭС діючих об'єктів, зразок заповненої заяви на експертизу СЭС документації на розробку устаткування, а також бланк заяви на ім'я СЭС на отримання документ дозвільний характер (якого саме - у бланку не вказано). До слова про політику "дерегуляции", форма останнього згаданого бланка заяви була скасована Постановою Кабінету Міністрів України від 28.01.2015 року № 42 "Деякі питання дерегуляции господарської діяльності".
По видимому, кількість і актуальність форм заяв, які, на думку співробітників Центру, є обов'язковими для заповнення, відображають характер і міру сприйняття державними службовцями програми дерегуляции і норм чинного законодавства.
В результаті навіть людина з юридичною освітою, не кажучи вже про простого підприємця, не в змозі самостійно зорієнтуватися і визначити, яку з форм заяв необхідно заповнити і для проведення якого виду експертизи запросити до себе СЭС. Це призводить до того, що суб'єкт господарювання ризикує власною заявою забезпечити собі візит інспекції СЭС, фахівці якої в обхід мораторію на перевірки тим самим з радістю забезпечать собі поле для діяльності.
Виходячи з вищесказаного не доводиться і згадувати про Стратегію стійкого розвитку "Україна - 2020", оскільки описане більше нагадує про широкий спектр санкцій антикорупційного законодавства, а також про окремі норми Карного кодексу України.
Що ж до самого питання необхідності отримання укладення експертизи СЭС для відкриття закладу громадського харчування, то зважаючи на велику кількість і різноманіття суперечливих норм, регулюючих об'єкт експертизи, а також виходячи з аналізу чинного законодавства в цій сфері не представляється можливим з точністю визначити, що саме має бути об'єктом експертизи, а тому і коли саме, і за наявності яких умов виникає необхідність в її проведенні. Така ситуація створює великі можливості для корупції, боротьба з якою також входить в згадану вище Стратегію.
Таким чином, проблема отримання дозволу СЭС на відкриття закладу громадського харчування лежить, передусім, в законодавчій сфері, суперечність якої породжує розбрід і хитання в правозастосовній площині, що нерідко є приводом для корупції. У зв'язку з цим вважаємо, що покласти край такому стану справ повинні зміни в законодавство, отримання єдиного дозволу СЭС, що встановлюють необхідність, однозначні критерії і випадки його отримання, що описують прозору і зрозумілу усім громадянам України процедуру. Такий закон істотно полегшить життя підприємців і усуне всяку можливість для зловживань чиновників.
Дмитро Колодяжныйадвокат юридичної фірми "АНК"
Катерина Бондаренкоюрист юридичної фірми "АНК" (м. Одеса)
