Как известно, согласно плану действий Правительства „Возобновление Украины”, представленному 3 сентября 2014 года, до конца 2014 года должна была быть проведена „дерегуляция рынка”, а именно сокращение количества контролирующих органов вдвое, а также отмена регуляторных актов, которые противоречат принципу свободы предпринимательской деятельности и т.д.
Кроме того, в соответствии со Стратегией устойчивого развития "Украина - 2020", утвержденной Приказом Президента Украины от 12.01.2015 г. № 5/2015 в качестве одной из 62 реформ и программ развития государства определена «дерегуляция и развитие предпринимательства», согласно которой запланировано сокращение количества документов разрешительного характера в сфере хозяйственной деятельности и т.д.
Несмотря на это, а также не взирая на принятие ряда нормативных актов, направленных на «дерегуляцию», в том числе Закона Украины о дерегуляции от 12.02.2015 г., в Украине до сих пор во многих сферах хозяйствования присутствует громоздкая, противоречивая, непрозрачная и трудоемкая бюрократическая процедура открытия и ведения бизнеса.
Одним из наиболее ярких примеров незавершенности программы „дерегуляции” является процедура получения разрешительных документов Государственной санитарно-эпидемиологической службы Украины (далее - «СЭС») для открытия любого заведения общественного питания.
Так, согласно 22 статье Закона Украины «О безопасности и качестве пищевых продуктов» (далее - Закон о продуктах) любой субъект хозяйствования, осуществляющий деятельность по производству и/или продаже пищевых продуктов, обязан получить эксплуатационное разрешение главного санитарного врача на используемые им производственные мощности (помещение и оборудование).
При этом необходимо отметить, что упомянутое эксплутационное разрешение содержится в Перечне документов разрешительного характера в сфере хозяйственной деятельности, утвержденном Законом Украины от 12.02.2015 года (далее - Перечень разрешительных документов), поэтому его получение может требоваться контролирующими органами.
Однако, к сожалению, на практике субъект хозяйствования сталкивается с необходимостью получения также некоторых дополнительных разрешительных документов СЭС, природа которых неоднозначна.
| Екатерина Бондаренко, юрист юридической фирмы «АНК» |
Так, наряду с эксплуатационным разрешением, законодательством Украины предусмотрен такой разрешительный документ как заключение экспертизы СЭС. В связи с этим предлагаем проанализировать, какими нормативно-правовыми актами предусмотрена обязанность получения заключения какой-либо экспертизы СЭС, какова же процедура и что является ее объектом.
Проведение экспертизы СЭС предусмотрено Законом Украины «Об обеспечении санитарного и эпидемиологического благополучия населения» (далее - Закон о СЭС). Согласно определениям терминов, содержащимся в Законе о СЭС, объектом санитарно-эпидемиологической экспертизы являются любая деятельность, продукция и т.д., реализация (функционирование, использование) которых может навредить здоровью человека, а также действующие объекты в случаях, когда их вредное влияние установлено в процессе функционирования (использования).
При этом конкретный перечень объектов экспертизы содержится в специальной статье Закона о СЭС и включает, в том числе, продукцию, полуфабрикаты и опасные факторы, использование или сбыт которых может причинить вред здоровью человека, а также действующие объекты. Необходимо отметить, что согласно Закону о СЭС понятие опасных факторов является практически всеобъемлющим, так как включает в себя любое вещество, материал, продукт и т.д., который при определенных условиях может оказать негативное воздействие на здоровье человека.
Отсюда следует, что согласно Закону о СЭС объектом санитарно-эпидемиологической экспертизы может быть довольно широкий и неоднородный круг понятий: как деятельность в сфере ресторанного бизнеса, так и изготовляемые блюда и т.д.
Для определения того, какое же именно заключение СЭС может требоваться контролирующими органами, обратимся к Перечню разрешительных документов. Так, согласно Перечню в Украине существуют несколько видов заключений экспертизы СЭС, к примеру, для действующих объектов, для продукции и полуфабрикатов, для документации на разработку оборудования и т.д.
Процедура проведения экспертизы регламентируется Временным порядком проведения государственной санитарно-гигиенической экспертизы, утвержденным Приказом МОЗ № 247 от 09.10.2000 г. (далее - Порядок), который устанавливает перечни необходимых документов для проведения каждой из перечисленных выше экспертиз.
Кроме того, данный подзаконный нормативный акт предусматривает, что использование или функционирование объектов экспертизы без наличия позитивного вывода санитарно-эпидемиологической экспертизы запрещается. Полагаем, что данная норма подзаконного акта противоречит содержанию Закона о СЭС, поскольку согласно нему запрещается производство или деятельность предприятия только в случае выявления их несоответствия санитарным нормам. Более того, согласно Закону о продуктах запрещается производство и реализация только тех продуктов, которые как минимум вызывают подозрение в их безопасности.
Исключением является установление в Законе о продуктах запрета на ввод в оборот пищевых продуктов специального диетического использования, не прошедших санитарно-эпидемиологическую экспертизу и регистрацию, что является практически единственным случаем, когда законом установлена обязанность субъекта хозяйствования по получению заключения экспертизы СЭС.
Таким образом, законы Украины не предусматривают запрет, подобный сформулированному в Порядке, на производство, использование и реализацию объектов санитарно-эпидемиологической экспертизы без получения позитивного заключения СЭС.
Отсюда следует, что закон не устанавливает конкретных случаев и критериев проведения экспертизы СЭС. В связи с этим однозначно невозможно определить, в каком случае должен проводиться тот или иной вид экспертизы, предусмотренный в Перечне, в частности, какое именно заключение (или заключения) экспертизы СЭС необходимо для целей открытия заведения общественного питания.
| Дмитрий Колодяжный, адвокат юридической фирмы «АНК» |
При этом необходимо учитывать, что закон не ставит проведение экспертизы условием для получения эксплуатационного разрешения. Поэтому возникает вопрос о том, каково же соотношение этих двух разрешительных документов СЭС. Здравый смысл подсказывает, что проведение экспертизы должно предшествовать получению эксплуатационного разрешения в отдельных случаях. Однако из норм закона такой вывод не следует.
Таким образом, обилие противоречивых и неоднозначных норм, регулирующих вопросы выдачи разрешительных документов СЭС, создает почву для широкого их толкования и злоупотреблений чиновников. С одной стороны, Законом Украины «О разрешительной системе в сфере хозяйственной деятельности» предусмотрено, что необходимость получения разрешительных документов и их виды устанавливаются исключительно законами. С другой стороны, в связи с несовершенством последних, на практике чиновники не придерживаются данного принципа и берут на себя нормотворческие функции.
Подтверждением этого является то, что при последнем опыте обращения в центр предоставления административных услуг (далее - Центр), как единый орган, осуществляющий выдачу разрешительных документов, с вопросом о получении разрешения на открытие заведения общественного питания в апреле этого года мы получили «в нагрузку» бланк заявления о проведении экспертизы СЭС, информационную карточку на проведение экспертизы СЭС действующих объектов, образец заполненного заявления на экспертизу СЭС документации на разработку оборудования, а также бланк заявления на имя СЭС на получение документа разрешительного характера (какого именно - в бланке не указано). К слову о политике «дерегуляции», форма последнего упомянутого бланка заявления была отменена Постановлением Кабинета Министров Украины от 28.01.2015 года № 42 «Некоторые вопросы дерегуляции хозяйственной деятельности».
По видимому, количество и актуальность форм заявлений, которые, по мнению сотрудников Центра, являются обязательными для заполнения, отображают характер и степень восприятия государственными служащими программы дерегуляции и норм действующего законодательства.
В результате даже человек с юридическим образованием, не говоря уже о простом предпринимателе, не в состоянии самостоятельно сориентироваться и определить, какую из форм заявлений необходимо заполнить и для проведения какого вида экспертизы пригласить к себе СЭС. Это приводит к тому, что субъект хозяйствования рискует собственным заявлением обеспечить себе визит инспекции СЭС, специалисты которой в обход моратория на проверки тем самым с радостью обеспечат себе поле для деятельности.
Исходя из вышесказанного не приходится и вспоминать о Стратегии устойчивого развития "Украина - 2020", так как описанное больше напоминает о широком спектре санкций антикоррупционного законодательства, а также об отдельных нормах Уголовного кодекса Украины.
Что же касается самого вопроса необходимости получения заключения экспертизы СЭС для открытия заведения общественного питания, то ввиду обилия и многообразия противоречивых норм, регулирующих объект экспертизы, а также исходя из анализа действующего законодательства в данной сфере не представляется возможным с точностью определить, что именно должно являться объектом экспертизы, а поэтому и когда именно, и при наличии каких условий возникает необходимость в ее проведении. Такая ситуация создает обширные возможности для коррупции, борьба с которой также входит в упомянутую выше Стратегию.
Таким образом, проблема получения разрешения СЭС на открытие заведения общественного питания лежит, прежде всего, в законодательной сфере, противоречивость которой порождает разброд и шатание в правоприменительной плоскости, что нередко является поводом для коррупции. В связи с этим полагаем, что положить конец такому состоянию дел должны изменения в законодательство, устанавливающие необходимость получения единого разрешения СЭС, однозначные критерии и случаи его получения, описывающие прозрачную и понятную всем гражданам Украины процедуру. Такой закон существенно облегчит жизнь предпринимателей и устранит всякую возможность для злоупотреблений чиновников.
Дмитрий Колодяжный, адвокат юридической фирмы «АНК»,
Екатерина Бондаренко, юрист юридической фирмы «АНК» (г. Одесса)
