Обложені таким, що вимагає люстрації народом, депутати схвалили, нарешті, законопроект, спрямований на створення умов для очищення влади в Україні. Перша, невдала, спроба була зроблена 9 квітня раніше цього року, коли жоден із законопроектів на цю ж тему не зміг набрати необхідну кількість голосів парламентарів для включення в його порядок денний Ради. Після цієї невдачі було прийнято рішення об'єднати зусилля авторських колективів для підготовки єдиного документу на основі декількох відхилених. Раніше ми аналізували ці відхилені законопроекти, сьогодні розглянемо детальніше, що вийшло погоджувати на їх основі.
Говорячи про законопроект в цілому, хотіли б погодитися з думкою науково-експертного управління Верховної Ради України про невисоку якість документу. "Очевидні помилки", "відсутність окремих слів", "недоречність їх використання в контексті пропозицій", "незавершеність окремих пропозицій" - усе це, на жаль, цілком адекватні характеристики юридичної техніки, в якій виконаний документ. Законопроект важко читати, окремі його частини суперечать один одному, норми сформульовані нечітко, дають можливість різного, іноді взаємовиключного, їх тлумачення. Наші виводи грунтуються на результатах нашої власної тлумачної роботи по усуненню протиріч. Наприклад, коли ми не могли точно встановити, чи підлягає те або інше піддане перевірці особа звільненню, ми робили висновок на користь особи, а не на користь перевіряючих.
Вступ
Законопроект "Про очищення влади" №4359а (Проект) встановлює обов'язок посадовців і суддів пройти спеціальну перевірку, за результатами якої до них можуть бути застосовані заходи відповідальності у вигляді звільнення і заборони на заняття посад в державному апараті на термін в 10 років. Обоє ці заходи відповідальності далі для простоти викладу ми іменуватимемо "люстрационной відповідальністю"хоча в Проекті цей термін не використовується. Таку ж перевірку повинні пройти і осіб, що претендують на заняття посад в державному апараті. Посадовці і кандидати на державні посади перевіряються на предмет їх відповідності певним люстрационным критеріям. Невідповідність цим критерієм є основою для притягнення до відповідальності. Розглянемо ці підстави детальніше.
Люстрационные критерії
1. Заняття у минулому певної посади (основний люстрационный критерій). У основу відхилених раніше за люстрационных законопроекти була покладена ідея колективної відповідальності посадовців, і ця ж ідея лежить в основі Проекту. До відповідальності притягуються особи на тій основі, що вони займали певні категорії посад в державному апараті України або Радянської України в певний період часу у минулому. Для настання відповідальності не вимагається доводити індивідуальну провину особи в здійсненні якого-небудь діяння або бездіяльності. Досить встановити його приналежність до певної посади.
"Чорні списки"
Посади, заняття яких у минулому тягне застосування люстрационной відповідальності в сьогоденні, розділені на дві категорії.
До першої категорії відносяться чиновники епохи, що втілюється Президентом В., що утік з країни, Януковичем. Для простоти викладу далі по тексту цей період української історії ми називатимемо "епохою злочинної влади", використовуючи характеристику, дану авторами Проекту в пояснювальній записці. Сама ця епоха чомусь ділиться в Проекті на два періоди. Перший період охоплює час з 25 лютого 2010 р. до 22 лютого 2014 р. Другий період охоплює менший (але співпадаючий) проміжок часу - з 1 грудня 2013 р. по 22 лютого 2014 р.
До другої категорії Проект зараховує партійних чиновників радянського періоду, початок якого не визначений, але кінець позначений 19 серпня 1991 р.
Мета люстрационной перевірки полягає в тому, щоб скласти список осіб, що обіймали визначені законом посади у відповідний період у минулому, і встановити, чи не займає особу, що потрапила в "чорний список", певну посаду в державному апараті сьогодні.
У "чорні списки" радянського періоду потрапляють штатні співробітники органів безпеки, особи, що обіймали "керівні посади" в комуністичній партії "від рівня районного комітету і вище", і "керівні посади" в комсомолі від рівня "обласних комітетів і вище".
"Чорні списки" епохи "злочинної влади" формуються за рахунок осіб, що обіймали посади в правоохоронній системі (прокурори, їх заступники, керівники правоохоронних органів від нижчого до вищої ланки і їх заступники, члени Вищої ради юстиції, Вищій кваліфікаційній комісії суддів), а також посаді в середньому і вищій ланці державного апарату, включаючи міністрів і Президента України. Характерно, що в "чорні списки" епохи "злочинної влади" не потрапляють судді і особи, що обіймають виборні посади.
Судді
На суддях хотілося б зупинитися детальніше як на представниках окремої гілки влади, що користуються особливими конституційними гарантіями від звільнення. Первинні законопроекти включали в люстрационные списки епохи "злочинної влади" також і керівників судів, їх заступників і членів Конституційного Суду. Клеймо керівництва судами або входження до Конституційного Суду в ту епоху повинні були дискваліфікувати суддів, які разом з тими, що іншими заплямували себе співпрацею з минулою владою чиновниками повинні були понести люстрационную відповідальність. Проект відмовився від цієї ідеї. Дискваліфікуючою обставиною є тепер не керівництво судом, а факт звільнення судді за порушення присяги (підпункт "ї" пункту 3 статті 4 Проекти). Передбачається, що лише звільнені судді підлягають відповідальності, якщо вони з моменту свого звільнення знову встигли влаштуватися на роботу на державну службу, а якщо не встигли - те тепер і не зможуть принаймні впродовж 10 років.
Звільнення від відповідальності
Частина 8 статей 12 Проекту передбачає, що відносно осіб, призначення яких на посаді здійснюється без проведення конкурсу, а також відносно народних обранців (членів парламенту і депутатів місцевих рад, мерів територіальних громад) міри люстрационной відповідальності не застосовуються. Замість юридичної відповідальності ці посадовці піддаються заходам громадського осуду - їх імена публікуються на сайті Національного агентства з питань державної служби (частина 9 статей 12 Проекту).
Згідно ст. 15 Закону України "Про державну службу", конкурс не проводиться для призначення державних службовців 1-2 категорії, тобто для заміщення найбільш важливих державних посад. Закони не передбачають проходження конкурсів прокурорами, керівниками правоохоронних органів, міністрами, членами Вищої ради юстиції - і далі по списку, що охоплює посади практично усіх "фігурантів" епохи "злочинної влади".
Незачепленими виключенням залишилися керівники територіальних підрозділів центральних органів влади, глави районних державних адміністрацій, деякі інші посади середньої управлінської ланки. Формально згідно із законом ці посади заміщаються за результатами конкурсу. На думку авторів Проекту, каральний меч люстрації повинен впасти лише на голови цих "стрілочників".
Розповсюдите імунітету від люстрационной відповідальності на вищих посадовців країни і на керівництво правоохоронних органів є новацією Проекту в порівнянні з його попередниками, які звільняли від переслідування лише осіб, що обіймають виборні посади.
2. Додаткові люстрационные критерії. Категорії осіб, які перевіряються на відповідність додатковим люстрационным критеріям, приводяться окремо в статті 3 Проекти. Характерно, що перевіркам за цими критеріями підлягають значно ширше коло осіб, чим за основним критерієм. Перевірки поширюються на усіх державних службовців, включаючи службовців початкового рівня, а також на суддів і народних обранців - депутатів парламенту, місцевих рад і мерів міст і територіальних громад.
Важливо відмітити, що хоча коло осіб, що перевіряються, за додатковими критеріями ширше, підстави для звільнення від відповідальності ті ж. Також як і за основним критерієм, основний удар люстрационной відповідальності за додатковими критеріями припаде на середній рівень державного апарату, а також на його нижчий рівень.
Загальні підстави для притягнення до люстрационной відповідальності за цими критеріями наступні:
§ співпраця з радянськими секретними службами в якості негласного агента (п. 4 статті 4 Проекти, або четвертий люстрационный критерій по номеру пункту статті);
§ ведення чиновником і його близькими обличчями стилю життя, який не може бути підтверджений легальними джерелами прибутків (п. 5 статей 4 Проекти, або п'ятий люстрационный критерій);
§ наявність громадянства іноземних держав (п. 6 статей 4 Проекти, або шостий люстрационный критерій).
Особливі підстави для притягнення до люстрационной відповідальності зводяться до різних форм причетності до пригнічення масових акцій протесту в період з 25 лютого 2010 р. по 22 лютого 2014 р. Для наших цілей ми групуємо ці підстави, передбачені п. 3 статті 4 Проекти, в третій люстрационный критерій. Фігурантами за цим люстрационному критерієм є в основному співробітники правоохоронних органів.
3. Заходи повторної відповідальності. Окрім згадуваних вже звільнених суддів, Проект пропонує притягати до повторної відповідальності у вигляді звільнення і заборони на заняття посад в державному апараті:
§ осіб, що раніше притягувалися до адміністративної або дисциплінарної відповідальності за корупційні правопорушення (див. шостий критерій осіб, що не пройшли спеціальну перевірку, - п. 6 ст. 4 Проекти);
§ осіб, визнаних винними в здійсненні окремих видів злочинів (наприклад, розтрата державних коштів, фальсифікація виборів, публічні заклики до расової нетерпимості і інш.)
4. Заходи дублюючої відповідальності. Автори Проекту включили в сферу дії Проекту деякі склади злочинів, передбачених Карним кодексом. Перевірці в порядку, передбаченому Проектом, підлягатимуть особи, помічені в шпигунстві ("співпраця із спецслужбами іноземної держави"), в публічних закликах до сепаратизму, порушенню територіальної цілісності і суверенітету України і в деяких інших злочинах. Для настання люстрационной відповідальності за ці види злочинів Проект не вимагає наявності вироку суду. На думку авторів Проекту, провина осіб в цих злочинах встановлюватиметься в порядку, передбаченому самим Проектом.
Перевірки
Автори зіткнулися з цілком очікуваними труднощами, прописуючи порядок здійснення перевірок по таким різним за своєю природою люстрационным критеріям. Розглянемо питання перевірок детальніше, затримавши увагу на органах, що здійснюють перевірку, порядку перевірки і особливостях проведення перевірки за окремими люстрационным критеріями.
1. Органи перевірки. Автори відмовилися від первинної ідеї створення спеціального органу, який займатиметься координацією перевірок і контролем за їх здійсненням. Ця функція доручена існуючому державному органу - Національному агентству з питань державної служби (Нацагентство). Також частково відмовилися від ідеї зовнішніх перевірок. Усі перевірки згідно з Проектом здійснюватимуться керівником відповідних державних органів, правоохоронних органів і судів.
Проте самі ці керівники перевірятиметься в особливому порядку - "центральними і територіальними комісіями з перевірки". Центральна комісія займеться перевірками вищих посадовців країни і народних депутатів. Усіх інших перевірятимуть територіальні комісії. Юридичний статус цих комісій, права і обов'язки їх членів, гарантії їх діяльності, умови винагороди, умови несумісності і інші питання Проектом не врегульовані. Передбачається, що усі ці питання будуть врегульовані положенням, видаваним Нацагентством. Закон передбачає лише, що до складу комісій увійдуть на громадських засадах не "менше одного представника громадськості і одного представника ЗМІ". Термін повноважень членів комісій - не більше року без права повторного призначення.
Особи, що обіймають виборні посади, перевірятимуться Центральною виборчою комісією. Втім, Проект не вносить змін до законів, що встановлюють компетенцію цього органу.
2. Особливості проведення перевірок за окремими люстрационным критеріями.
Третій критерій (причетність правоохоронних органів до пригнічень масових акцій протесту). Ідея цього люстрационного критерію є природним продовженням Закону "Про відновлення довіри до судової влади". Закон встановлює порядок притягнення до відповідальності суддів за схожі діяння, здійснені в течію значно менш тривалого періоду часу (часу подій на Майдані Незалежності в Києві осені 2013 - зими 2014 рр.) Різниця між Проектом і Законом в тому, що достатньою основою для притягнення до відповідальності Проект визнає сам по собі факт причетності співробітника правоохоронного органу до проведення слідчого, оперативного або іншої процесуальної дії. Проект не вимагає встановлювати докази провини співробітника правоохоронних органів або протиправності його дій. Як відомо, для встановлення провини і протиправності в діях суддів Закон "Про відновлення довіри" створив спеціальну комісію при Вищій раді юстиції. Ніяких подібних спеціальних органів при прокуратурах і органах внутрішніх справ Проект не створює, оскільки виходить з передумови, що відповідальність настає без доказу провини.
Четвертий критерій. "Координація заходів" по проведенню перевірок за четвертим критерієм (співпраця з радянськими спецслужбами) покладена на Інститут національної пам'яті. Дивний вибір, з урахуванням того, в передбачені законодавством функції Інституту не входить зберігання архівів колишніх радянських спецслужб і розсекречення цих архівів.
П'ятий критерій. Проверка за п'ятим люстрационному критерієм (невідповідність стилю життя чиновників і членів їх сімей їх легальним джерелам прибутків) здійснюватиметься на основі спеціального положення, що стверджується Кабінетом Міністрів. У положенні буде прописаний порядок перевірки майнових декларацій чиновників і їх близьких осіб, повноти і своєчасності сплати ними податків і відповідності витрат чиновників і їх близьких осіб отриманим прибуткам. Проектом передбачено, що перевірки ці здійснюватимуть ті ж органи, що і зараз - тобто податкові органи.
Це нововведення Проекту, по-перше, не узгоджується з положеннями чинного Закону "Про основи попередженні і протидії корупції". Закон регулює питання проведення перевірок майнових декларацій, тому очевидно, що положення Кабінету Міністрів не може додати до вже існуючого режиму проведення перевірок нічого принципово нового, оскільки акти Кабміну не можуть суперечити закону.
По-друге, автори, на жаль, не врахували позицію Міністерства прибутків і зборів з цього питання. У листі від 05.05.2014адресованому Асоціації юристів УкраїниМіністерство підтримало ініціативу Асоціації по передачі функції перевірки майнових декларацій чиновників і суддів спеціально створеному незалежному органу - Люстрационному комітету. "Враховуючи реалії сьогоднішнього дня, ідея створення ... Люстрационного комітету із спеціальним статусом підтримується, оскільки запропонований орган самостійно вживе заходи до виявлення і усунення від державної влади чиновників, що використовують державну владу для власного збагачення", відзначається в Листі Міністерства.
Шостий критерій. Проект не передбачає, яке відомство "координуватиме заходи" по виявленню осіб з подвійним громадянством.
3. Порядок перевірок. Ми показали, що в питаннях перевірок за додатковими люстрационным критеріями Проект широко спирається на норми відсилань і на доручення іншим органам державної влади. У цій частині Проект не завершений, і коментувати порядок проведення цих перевірок очевидно передчасно.
У найзагальніших рисах Проект все ж означає порядок перевірки. Вона починається з надання суб'єктами перевірки письмової згоди на перевірку і декларації про майнове положення і витрати - своїх власних і близьких осіб. Як вже відзначалося, ця вимога Проекту не погоджена з існуючим режимом декларування, згідно з яким чиновники повинні були подати майнові декларації 1 квітня поточного року. Оскільки існуючий режим декларування зачіпає лише майновий стан членів сімей, і не затракгивает "близьких осіб", то, можливо, декларації доведеться подати наново з тим, щоб вони відбивали майновий стан додаткових суб'єктів декларування. Згідно з Проектом, до цих суб'єктів відносяться брати, сестри, дід, бабка, прадід, прабабка, онуки і правнуки чиновника.
Терміни подачі розширених декларацій встановлюються в національному плані перевірок, затверджуваному Нацагенством. Національний план складається на основі планів перевірок, підготовлених кожним конкретним державним органом. Згідно з Проектом, перевірки сотень тисяч декларацій чиновників і їх близьких осіб мають бути завершені впродовж 30 днів з моменту їх подачі.
Висновки
Нам доводиться з жалем констатувати, що автори не впоралися із завданням створення законодавчих умов, що стоїть перед ними, для очищення влади. Замахнувшись на занадто багато що, зробили усього помалу, не створивши системного несуперечливого ефективного механізму люстрації. Автори не змогли відповісти на виклики тих масштабних завдань, які вони самі перед собою поставили.
Основна ідея Проекту - ідея колективної відповідальності - погано узгоджується з частиною другої статті 62 Конституції України, згідно якої "юридична відповідальність особи носить індивідуальний характер". Намір авторів притягати до дисциплінарної відповідальності у вигляді звільнення осіб, одного разу до неї корупційних правопорушень, що притягувалися за здійснення, суперечить частині 1 ст. 62 Конституції, згідно якої "ніхто не може притягати до юридичної відповідальності одного виду за одно і теж правопорушення".
Інша міра відповідальності, передбачена Проектом, - позбавлення права обіймати певні посади впродовж певного терміну - є одним з видів покарання за скоєння карного злочину, передбачених п. 3 статті 51 Карного кодексу України. Встановлення провини в скоєнні злочину, також як і вибір міри карного покарання здійснює суд в карному процесі на основі положень Карного кодексу, а не адміністративні органи на основі підзаконного акту.
Такою ж неконституційною є ідея притягнення до люстрационной відповідальності співробітників правоохоронних органів без доказу провини і протиправності їх дій.
Авторам не вдалося збудувати систему притягнення до відповідальності за підтримку стилю життя, не відповідного легальним джерелам доходу чиновників. Проект не пропонує ніяких змін в цій системі, окрім дуже сумнівного як з юридичною так і з практичною точок зору пропозиції по розширенню об'єктів декларування за рахунок майна і витрат близьких осіб чиновника. Проект не узгоджується з розробленим Міністерством юстиції законопроектом "Про попередження корупції", в якому запропоновано інше рішення для цієї проблеми. Проект Мінюсту, хоча і не позбавлений серйозних недоліків, є значно більше осмисленою і системною відповіддю на виклики, пов'язані з корупцією.
Викликає особливий жаль прагнення авторів перекласти відповідальність за контроль за витратами і прибутками чиновників з люстрационного органу на податковий орган, тобто орган, неефективність роботи якого в цьому напрямі общепризнанна. Розчарування тим більше, що само Міністерство податків і зборів, як ми побачили, не заперечувало проти передачі цієї відповідальності новому, створеному народною революцією органу влади. Але "революціонери" виявилися не готові до цієї відповідальності.
Нарешті, нерозуміння викликає рішення авторів Проекту вигородити від відповідальності правоохоронні органи, суди і найвищі посадові органи країни, підставивши під "люстрационный удар" чиновників нижчої і середньої управлінської ланки.
Наші рекомендації співпадають з рекомендаціями науково-експертного управління Верховної Ради : за результатами розгляду Проекту в першому читанні його слід повернути суб'єктові законодавчої ініціативи для грунтовної переробки.
Леонід Антоненко, адвокат, член робочої групи при Мінюсті по розробці антикорупційного законодавства і співавтор одного із законопроектів "Про люстрацію в Україні"
