Звіт про діяльність Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - НАЗК) за 2019 рік свідчить про кількісне зростання складених протоколів про адміністративні правопорушення, що віднесені до категорії «корупційних» або «пов'язаних з корупцією».
Статистика вражає: протоколи складалися щодо народних депутатів України, заступників міністрів, суддів, співробітників Служби безпеки України тощо. Порівняння статистичних показників за 2017, 2018 та 2019 роки вочевидь демонструє підвищення активності НАЗК.
Чи є висновки НАЗК обґрунтованими, чи наявні підстави для притягнення особи до відповідальності - вирішує суд, за правилами Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП).
«День народження» КУпАП та його особливості
Введений в дію 01 червня 1985 року, КУпАП зазнавав змін (останні датовані 24.04.2020 року) протягом останніх 35 років. В КУпАП містяться як «правила поведінки», за порушення яких настає відповідальність (норми матеріального права), так і «процедуру» притягнення до відповідальності (норми процесуального права).
Звичайно, процесуальні норми КУпАП зазнали змін, однак, на відміну від Кримінального процесуального кодексу України, КУпАП текстуально не містить багатьох норм, які б свідчили про його спрямованість на всебічне забезпечення дотримання прав особи, яка притягається до відповідальності.
Однак це не заважає судам, в практичній діяльності, застосовувати принципи справедливого судового розгляду, текстуально не зазначені в КУпАП, під час розгляду справ про адміністративні правопорушення.
Так все ж таки «кримінальне обвинувачення»?
Стаття 6 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод (далі - ЄКПЛ) гарантує право на справедливий суд. Таке «право» включає в себе низку обов'язкових елементів, зокрема: кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов'язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
Судове рішення проголошується публічно, але преса і публіка можуть бути не допущені в зал засідань протягом усього судового розгляду або його частини в інтересах моралі, громадського порядку чи національної безпеки в демократичному суспільстві, якщо того вимагають інтереси неповнолітніх або захист приватного життя сторін, або - тією мірою, що визнана судом суворо необхідною, - коли за особливих обставин публічність розгляду може зашкодити інтересам правосуддя.
Кожен, кого обвинувачено у вчиненні кримінального правопорушення, вважається невинуватим доти, доки його вину не буде доведено в законному порядку.
У рішеннях Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) значну роль у розширенні сфери застосування п. 2 ст. 6 Конвенції грає тлумачення двох ключових понять цієї статті - "кримінальне обвинувачення" і "суперечки про права цивільного характеру". У справі "Кадубец проти Словаччини" (Eur. Court H.R. Kadubec v. Slovakia, Judgment of 2 September 1998. Reports. 1998 VI), представник держави-відповідача наполягав на тому, що в цій справі йдеться про адміністративний проступок, а не про кримінальне звинувачення, і, отже ст. 6 не може бути застосована. Однак Європейський суд з прав людини не погодився з аргументом відповідача, хоча і визнав, що внутрішнє право країни не вважає кримінальними діяння, за вчинення якого був покараний заявник. Проте ця обставина, на думку Суду, не має великого значення, так само як і те, який державний орган розглядав справу.
У вказаному рішенні ЄСПЛ (параграфи 50 - 52) детально наведено критерії, з урахуванням яких ЄСПЛ вважає за можливе поширення сфери дії ст. 6 Конвенції на справи «про адміністративні правопорушення». На думку Суду, такими критеріями є: 1) чи віднесено правопорушення до кримінально караних діянь за національним законодавством; 2) характер правопорушення; 3) характер та ступінь стягнення (покарання) за вчинене правопорушення.
Характер стягнення (покарання) за вчинення «корупційного» адміністративного правопорушення (штраф, конфіскація подарунку, заборона обіймати посади або займатися певною діяльністю, звільнення з займаної посади) є таким, що дозволяє розглядати такі правопорушення як «кримінальні», в аспекті застосування ст. 6 ЄКПЛ.
Окремі процесуальні гарантії
1. Презумпція невинуватості та доведення вини в установленому законом порядку
В справі про адміністративне правопорушення підлягає застосуванню положення ст. 62 Конституції України про те, що винуватість особи повинна бути доведена у встановленому законом порядку. Обвинувачення не може ґрунтуватись на доказах, одержаних незаконним шляхом, а також на припущеннях. Усі сумніви щодо доведеності вини особи тлумачаться на її користь. (Постанова від 26.11.2019 № 761/35708/19 Шевченківський районний суд м. Києва). Виходячи з наведеного, обов'язок доказування також покладається на НАЗК, а під час судового розгляду - на прокурора.
2. Вирішення колізій у законодавстві завжди тлумачиться на користь особи (концепція якості закону)
За своїм змістом диспозиції «корупційних» статей КУпАП є бланкетними, відсилають до інших законів, нормативно-правових актів. Отже, за наявності колізії, підлягають застосуванню висновки, викладені у рішенні ЄСПЛ від 14.10.2010 у справі "Щокін проти України", в якому визначено концепцію якості закону, зокрема з вимогою, щоб він був доступним для заінтересованих осіб, чітким та передбачуваним у своєму застосуванні. Відсутність у національному законодавстві необхідної чіткості й точності порушує вимогу "якості закону". В разі коли національне законодавство припустило неоднозначне або множинне тлумачення прав та обов'язків осіб, національні органи зобов'язані застосувати найбільш сприятливий для осіб підхід. (Постанова від 26.11.2019 № 761/35708/19 Шевченківський районний суд м. Києва);
3. Відвід судді
У КУпАП відсутні норми, якими врегульовано питання відводу судді. Проте такий відвід може бути заявлений та, за наявності підстав, задоволений. Наведене для прикладу рішення суду є цікавим й з точки зору застосування аналогії закону (в рішенні містяться посилання на відповідні норми КПК, ЦПК та КАС), та містить відповідні посилання на практику ЄСПЛ (Ухвала від 22.04.2020 № 766/4922/20 Херсонський міський суд);
4. Виключення з принципу гласності (закрите судове засідання)
КУпАП не містить норм, які б гарантували право на виключення з принципу гласності (крім специфічного виключення, зазначеного в ст. 249 КУпАП). Однак трапляються випадки, коли розгляд доцільно проводити саме в закритому судовому засіданні: згідно вимог ч. 1 ст. 6 Європейської Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, судове рішення проголошується публічно, але преса і публіка можуть бути не допущені в зал засідань протягом усього судового розгляду або його частини в інтересах моралі, громадського порядку чи національної безпеки в демократичному суспільстві, якщо того вимагають інтереси неповнолітніх або захист приватного життя сторін.
Таким чином, зазначена міжнародно-правова норма гарантує кожній людині право на виключення з принципу гласності (відкритості судового розгляду) у випадку, якщо судовий розгляд стосується особистого або сімейного життя і є необхідність запобігти розголошенню таких відомостей.
Вище зазначене положення міжнародного договору трансформувалося у виключення з принципу гласності в кримінальному процесі. Відповідно до положень п. 3 ч. 2 ст. 27 КПК України, суд може прийняти рішення про здійснення кримінального провадження у закритому судовому засіданні впродовж усього судового провадження або його окремої частини, зокрема, у разі необхідності запобігти розголошенню відомостей про особисте та сімейне життя.
Очевидно, що таке виключення з принципу гласності може бути застосовано й під час судового розгляду у справі про адміністративне правопорушення.
Для розуміння того, в яких випадках може застосовуватися виключення з принципу гласності, рекомендуємо проаналізувати постанову від 06.06.2019 № 185/4680/19 Павлоградського міськрайонного суду. В межах судового розгляду особі, яка притягалась до відповідальності, необхідно було доводити наявність ознак того, що з дарувальником її пов'язували сімейні стосунки.
5. Строки притягнення до відповідальності. Встановлення вини в разі закінчення строку притягнення до відповідальності
Зазвичай в протоколі НАЗК зазначається, що датою виявлення правопорушення є дата складання протоколу. Судова практика є неоднорідною, проте у переважній більшості проаналізованих судових рішень міститься висновок про інший підхід до визначення дати початку відліку строку. Аналізуючи матеріали, що надійшли від НАЗК, суди встановлювали момент виявлення порушення, зокрема, наступним чином: «Відповідно до листа начальника Центрального державного архів-музею літератури і мистецтва України від 05.04.2018 N 197, який 06.06.2018 отриманий Національним агентством з питань запобігання корупції, порушення покладених на ОСОБА_1 обов'язків виявлене не пізніше 06.06.2018».
Ураховуючи встановлення даного факту, суд дійшов висновку про закінчення строку притягнення особи до відповідальності та сформулював висновок про те, що пунктом 7 статті 247 КУпАП передбачено, що провадження у справі про адміністративне правопорушення підлягає закриттю, якщо на момент розгляду справи закінчився строк, передбачений ст. 38 КУпАП. Так, згідно з вимогами ст. 247 КУпАП, у разі закриття провадження з викладеної вище підстави, суд не встановлює наявність вини особи у вчиненні адміністративного проступку.
Поєднання закриття провадження у справі з одночасним визнанням вини особи у вчиненні адміністративного правопорушення є взаємовиключними рішеннями і їх прийняття в одному судовому рішенні свідчить про порушення права особи на справедливий суд. Наведене кореспондується з вимогами ст. 284 КУпАП, яка передбачає, що рішенням, яке доводить вину особи, є постанова про накладення адміністративного стягнення або застосування заходів впливу, умовою якої є встановлення вини особи.
Таким чином, у разі спливу строку накладення адміністративного стягнення, суддя зобов'язаний припинити будь-які дії, спрямовані на притягнення особи до адміністративної відповідальності, незалежно від будь-яких інших обставин, що підлягають з'ясуванню саме під час розгляду справи, у тому числі й вини особи (Постанова від 07.10.2019 № 761/24293/19 Шевченківський районний суд м. Києва).
6. «Додаткові» докази або допит представника НАЗК в суді
«Обвинувачення» у справах про адміністративні правопорушення в суді підтримує прокурор, який може клопотати про допит в судовому засіданні свідка - представника НАЗК, який проводив перевірку або складав протокол про адміністративне правопорушення.
У постанові Верховного суду від 15.04.2020 року у справі №489/4827/16-а, колегія суддів зазначила, що вважає безпідставним врахування судом апеляційної інстанції пояснень відповідача в якості доказу вчинення позивачем адміністративного правопорушення, адже під час складення постанови у справі про адміністративне правопорушення відповідач діяв як службова особа - інспектор патрульної поліції. Суд зазначає, що свідчення зазначеної особи не можуть вважатись об`єктивними доказами у справі, оскільки така особа є представником суб`єкта владних повноважень, який виконує функції нагляду та контролю за безпекою дорожнього руху.
Вважаємо, що така позиція Верховного Суду може бути застосована й у випадку, коли прокурор буде клопотати про допит як свідка особи, яка є представником НАЗК, тобто центрального органу виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику (ст. 4 Закону України «Про запобігання корупції»), а також здійснює в порядку, визначеному законом, контроль та перевірку декларацій суб'єктів декларування, зберігання та оприлюднення таких декларацій, проведення моніторингу способу життя суб'єктів декларування (п. 8 ст. 11 Закону України «Про запобігання корупції»).
Вочевидь показання такої особи не можуть вважатись об`єктивними доказами.
Кирило Легких
Радник кримінально-правового департаменту і адвокат
Адвокатської фірми GORO legal
Читайте також:
Набули чинності важливі податкові зміни
Справа про адмінправопорушення закривається, якщо інспектор не дозволив водію залучити адвоката
Виключно адвокати і прокурори можуть представляти держоргани в судах: ВС
Захист інтересів клієнта в суді потребує глибинного аналізу законодавчого поля та правових прецедентів. Для полегшення діяльності адвоката ЛІГА:ЗАКОН розробила LIGA360: АДВОКАТ - комплексне рішення, яке об'єднує головні інструменти в єдиному робочому просторі для адвоката. Отримайте доступ до повної бази НПА зі зворотними посиланнями на пов'язані документи, 85 млн судових рішень із правовими позиціями Верховного Суду, інформації про 6,5 млн компаній і підприємців із відображенням бізнес-зв'язків. Замовляйте у травні зі знижкою 30 %.
