Рік тому в Прес-центрі "ЛІГАБізнесІнформ" представники влади спільно з експертами обговорювали перспективи реформування реєстраційної системи у Україні. Згодом до процесу реформування були офіційно залучені грузинські фахівці, що мали відповідний досвід у своїй країні. Втім, від роботи на державній службі деякі з них відмовилися. У чому не зійшлися погляди сторін відносно концепції подальшого реформування реєстраційної системи, ми спробували дізнатися з інтерв'ю з Джабой Эбануидзе, провідним експертом Міжнародного центру реформ.
- Наскільки нам відомо, пройшов рік відколи Ви приїхали в Україну на запрошення Мінюсту. Якими були Ваші перші враження від роботи з українською владою?
- Десь рік тому нас запросили, щоб допомогти Міністерству юстиції в реформуванні системи реєстрації. Мається на увазі реєстрація бізнесу, реєстрація майнових прав, реєстрація цивільних актів… І десь з квітня місяця минулого року ми почали працювати в Україні як експерти-консультанти. Вивчили, як працює система реєстрації в Україні, і потім запропонували Мінюсту концепцію по реформуванню реєстраційної системи. Не можу сказати, що це якась грузинська модель. Навпаки, ми спілкувалися з місцевими експертами, щоб розробити саме українською модель реформування системи реєстрації.
- Розкажіть небагато про цю концепцію.
- Ця концепція мала на увазі зробити реєстраційну систему більше орієнтованою на потреби споживача. Як Ви знаєте, в реєстраційних офісах завжди великі черги. Тому ми пропонували Міністерству юстиції розділити систему реєстрації на дві частини: функцію фронт-офиса винести назовні і зробити її спрощенішою, зробити більше точок зіткнення для громадян, щоб вони могли легко подавати заявки на реєстрацію. Створити такі фронт-офисы, спростити процедури. Крім того, що такі фронт-офисы мало б Міністерство юстиції і органи місцевого самоврядування, ми запропонували ще і передати функції фронт-офиса приватному сектору. Особливо тому, хто дуже активно працює на ринку нерухомості, - це нотаріуси, банки, рієлтори, юристи, адвокати. Все ті, хто спілкується з людьми, які здійснюють транзакцію, використовують своє майно, як запоруку для іпотечного кредиту. Таким чином, можна було б ефективніше налагодити точки зіткнення з людьми.
З іншого боку, ми пропонували централізувати бек-офисы, щоб не в кожному районі сиділи реєстратори, а, допустимо, централізувати їх на рівні міст, обласних центрів, ввести ефективнішу систему контролю, щоб контролювати кількість рішень, що приймаються, і їх якість. Також перевіряти ще раз обгрунтованість рішень щодо відмови, призупинення. А також дуже ретельно контролювати електронний, наскільки реєстратори приймають рішення у встановлені законодавством рядки. Ось така система.
Також ми пропонували інституціональну реформу в Україні. У той час існувала реєстраційна служба, і це був окремий орган виконавчої влади. Ми пропонували, щоб у цього органу з'явилося більше повноважень і також система самофінансування. Тому що в тій системі, яка працювала раніше і зараз, співробітники отримують дуже маленьку зарплату. Реєстратор отримує десь 1,5 тис. гривень. При такій зарплаті реформувати систему і сказати, що корупції не буде, просто неможливо. Тому ми пропонували функцію реєстрації зробити як сервіс, а плата, яку здійснюють громадяни за цей сервіс, щоб йшла в спецфонд. З цього спецфонду реєстраційна служба платила б своїм співробітникам нормальні зарплати, нормальні бонуси для співробітників, що виявили себе. І таким чином побудувати хорошу систему, де реєстрація не залежить від того, скільки з державного бюджету виділять грошей, а вже у них був би стабільний дохід і стабільне фінансування. Приблизне те ж саме ми зробили в Грузії.
- У Грузії ця система ефективно функціонує?
- Так, в Грузії ця система ефективно функціонує і дуже добре працює. Починаючи з 2007 року по рейтингу DoingBusiness Грузія займає перше місце по спрощених процедурах реєстрації майнових прав.
- Ви займалися не лише реформами у сфері реєстрації, але і провели досить успішне податкове реформування в Грузії. Чи планували Ви щось подібне зробити в Україні або орієнтувалися тільки на реформи у сфері реєстрації?
- Десь 3 року я пропрацював начальником реєстраційної служби в Грузії, потім був замміністра юстиції. Припало майже рік працювати начальником старанної служби, а потім начальником служби прибутків Грузії. Так, ми тут пропонували нашу допомогу різним міністерствам, службам. Запросило нас тільки Міністерство юстиції. У мене були зустрічі, презентації і в Міністерстві фінансів, і у Фіскальній службі, але вони не зацікавилися.
- Елементи Вашої концепції по реєстрації ще десь використовуватимуться?
- Ви знаєте, сталося багато чого. Минулого року я працював як експерт, потім в грудні Міністерство юстиції запропонувало мені стати начальником реєстраційної служби. Але потім, чомусь, коли в січні я приїхав і здав заявку на громадянство і вже готувався до усього цього, чомусь реєстраційна служба була ліквідована. Вони створили департамент з такою функцією. Але потім я дізнався, що у начальника цього департаменту повноважень немає. Раніше, коли це був окремий орган, там можна було зробити інституціональну реформу, і дуже легко можна було переробити реєстраційну службу в той орган, у якого було б самофінансування, повноваження, і далі усе б автономно розвивалося. Просто як консультант: рішення приймаються міністром; крім того, призначення і звільнення реєстраторів на місцях не залежить від одного Міністерства, залежить також і від місцевого самоврядування. Знаєте, як поводяться корумповані реєстратори? У них завжди готові додаткові захисники, "дах", якими є або губернатори, або заходи, або місцеві депутати…
- Виходить, відсутність повноважень і є причиною, по якій Ви пішли з Мінюсту?
- Так. Якби у мене були повноваження, по яких я міг би впливати на реєстраторів, міг би звільнити старих корумпованих облич, начальників, якихось менеджерів, замішаних в корупції... Потрібно було усіх таких осіб звільнити і на їх посаді найняти нових, молодих людей з новими стандартами, з новими поглядами, щоб це усе змінити. Але я помітив, що таких повноважень у начальника департаменту немає і не буде. Мені говорили, що за українським законодавством начальникові департаменту давати такі повноваження неможливо. І я відмовився від цієї посади.
- Як Ви в цілому можете оцінити роботу наших держорганів після закінчення року перебування тут?
- Протягом цього року ми дуже ретельно вивчили, як працює державна система в Україні. І я можу сказати, що працює вона дуже погано. Дуже багато часу витрачається на бюрократію, 80 % робіт просто витрачається за гонитвою листів, наказів, щоб усе було своєчасно підписано. І не залишається часу займатися реформами.
- В Грузії Ви теж з чогось починали, і також було багато проблем. Чого Вам бракувало в Україні в порівнянні з грузинськими держорганами?
- У Грузії теж була та ж бюрократія і корупція в держорганах. І ми спочатку провели серйозну інституціональну реформу. Деякі функції ми забрали у міністерств і створили окремі автономні агентства. Вони контролювалися міністерством, але в основному були автономні. У ці агентства призначалися керівники, їм надавалися повноваження, ну і, звичайно, разом з повноваженнями, у них з'являлися і зобов'язання. Згідно із зобов'язаннями начальники агентств повинні були реформувати конкретну сферу впродовж певного часу. Разом з цим в Грузії було змінено законодавство, за допомогою якого автономні агентства могли працювати за системою самофінансування. Це дуже добре вплинуло на роботу таких органів, а міністерства звільнилися від зайвих функцій. Міністерствам залишалося тільки контролювати, створювати юридичну основу для роботи. І усе. Таким чином, скоротилася кількість міністерських співробітників, і вони почали працювати ефективніше. Крім того, ми зробили дуже хорошу систему електронного документообігу. Якщо, допустимо, раніше ми теж ганялися за різними листами і наказами, то у результаті повністю перевели усі в електронний формат. В результаті за хвилину вирішувалося те, на що раніше був потрібний цілий тиждень. Ефективність роботи грузинських органів дуже підвищилася.
Усього цього я не спостерігаю в Україні. Ще, на жаль, коли я пішов з Міністерства юстиції, до кінця квітня Міністерство повністю змінило нашу концепцію реформування. Таке враження, що уряд повністю захотів відмовитися від реєстраційної функції.
- Наскільки була змінена запропонована Вами концепція?
- Концепція змінилася настільки, що десь у березні - квітні Міністерство подало новий законопроект, згідно з яким вони запропонували передати функцію реєстрації органам місцевого самоврядування. І вже місцеве самоврядування займатиметься як реєстрацією бізнесу, так і майнових прав.
Ми дуже постаралися, щоб нотаріуси також стали повноцінними реєстраторами, щоб вони були конкурентами держреєстраторам. Чому ми зробили ставку на нотаріусів? Нотаріуси - це саморегулирующий орган, і коли такий орган займається реєстраційними функціями, це ефективніше. Не має значення, яка партія виграє вибори, який міністр прийде - вплинути на нотаріуса буде дуже складно. Інша ситуація з держреєстраторами, на яких дуже впливає влада. У Україні хороша система нотаріусів, їх багато і існує внутрішня конкуренція, завдяки якій йде постійне поліпшення відповідних послуг. Думаю, що за допомогою цієї конкуренції нотаріуси зможуть впоратися і з реєстраційною функцією. Тим більше що досвід роботи у сфері реєстрації у них вже є. Але зараз ми хочемо, щоб і первинна реєстрація, яка не виходить з нотаріальних дій, теж перейшла до повноважень нотаріуса.
Але все одно зараз ми по-різному намагаємося спілкуватися з громадськими організаціями, парламентарями, пояснювати, що функція реєстрації - це не та функція, яка підлягає децентралізації. Тому що реєстрація - універсальний сервіс, який має бути по усій території України однаковим. Держава повинна гарантувати якийсь мінімальний стандарт для своїх громадян по усій Україні.
- чи Є потенціал у нової концепції у сфері реєстрації?
- Знаєте, з якогось боку, елементи тієї концепції, яку пропонували ще ми, є присутніми і в законопроекті Мінюсту.
- Які це елементи?
- Ось вже можна подавати якісь заявки в електронній формі, отримувати документацію, витягання з реєстрів в електронній формі без підпису, друку. Це усе ми пропонували. Минулого року, коли я про це говорив, усі на мене здивовано дивилися. Але зараз це усе працює. Відкрили інформацію з реєстрів. Є результати наших консультацій.
На жаль, ще різниця між концепціями в тому, що в проекті Мінюсту взагалі відсутній термін "фронт-офіс". Там говориться, що реєстрацією займатиметься Міністерство юстиції, якщо йде оскарження, то місцеве самоврядування, нотаріуси, ну і банки. В основному багато наших пропозицій враховано. Але є два пункти, з якими ми не згодні. Це передача функції реєстрації органам місцевого самоврядування і банкам.
- Чому вважаєте, що банкам не підійде реєстраційна функція?
- По-перше, банківська функція - це вже конфлікт інтересів. Уявіть, що є договір іпотеки, де банк є стороною, а також йому треба виступити реєстратором. Крім того, для банків, якщо вони стануть реєстраторами, виникнуть і риски репутації. Тому що, коли банк зацікавлений знайти клієнта, видати йому кредит і у банку є доступ до усіх баз даних, щоб перевірити клієнта, то це дає додаткові інструменти впливу. З часом із-за цих же інструментів у банків зіпсується репутація. І взагалі, чому саме банки? Чому не якісь інші компанії, приміром, страхові?
Я спілкувався з представниками банківського сектора із цього приводу. Вони більше віддають перевагу функції фронт-офиса, їм невигідно бути реєстраторами. Ощадбанк навіть провів пілотний проект: вони посадили в одному з офісів, на Хрещатику, реєстраторів і кияни могли подавати заявки на реєстрацію бізнесу і майна через цю філію. Цей проект пропрацював близько місяця і створив багато додаткових проблем: черги, хабарі. Ніякої вигоди, виграш від проекту був в тисячу гривень. Від функції реєстратора банки отримують багато відповідальності і ніякій капіталізації. Тому їм вигідніша функція фронт-офиса. Ця функція не передбачає ні для кого великої відповідальності: просто подається документація, подається електронна заявка, сканується документація. Єдина відповідальність полягає в тому, щоб копії, що сканують, відповідали оригіналам. Функція фронт-офиса влаштовує як банки, так і громадян. Адже громадяни тоді зможуть здати документацію без черги у будь-який найближчий банк і за 10 хвилин вони оформлять заявку і усі зроблять. У Грузії ця система ефективно працює - усі бажаючі приватні особи, і банки у тому числі, можуть на себе узяти функцію фронт-офиса, і громадяни цим дуже добре користуються і дуже задоволені.
Банки зараз витрачають великі гроші на рекламу, а з функцією фронт-офиса люди самі до них приходитимуть. Це саме та фокус-група, яка потрібна банкам. Це люди, у яких є майно, і вони збираються здійснювати якусь транзакцію. Чи це люди, які купують майно і хочуть зареєструвати свої права, або ж ті люди, які бажають зареєструвати свій бізнес. У будь-якому випадку, саме таких клієнтів зазвичай шукає банк.
- Уряд не хоче зважати на думку банків?
- Міністерство юстиції ніяк не хоче у своєму законопроекті ввести відповідну термінологію і розподіл функцій фронт- і бек-офиса. Хоча минулого року, і навіть на початку цього року Мінюст багато говорив про ці офіси. Зараз же Міністерство юстиції вважає, що якщо банки хочуть якісь реєстраційні функції, то нехай повністю їх забирають. У них було пояснення, що на початку цього року в парламенті були зареєстровані зміни по функціях фронт- і бек-офиса. І на початку ми теж допомагали Мінюсту і наполягали, щоб приватним особам теж передали функцію фронт-офиса. Але чомусь парламентарі залишили в законопроекті реєстраційні функції місцевого управління і нотаріусів, а усе інше прибрали.
Але місцеве самоврядування не зробило б функцію фронт-офиса. Я спілкувався з різними представниками місцевої влади, і вони сказали, що у них недостатньо для цього бюджету. І цей закон не запрацював би. І потім, грунтуючись на цьому, Мінюст вирішив, що фронт-офисы не зароблять в Україні. Насправді це не так: якби вони передали функцію фронт-офиса приватним особам, то в Україні вже було б декілька тисяч таких фронт-офисов, де можна було б подавати заявки.
У мене також враження, що раз вони передають функцію реєстрації місцевому самоврядуванню, то не хочуть створювати йому багато конкурентів. Тому і вирішили, що приватні центри по реєстрації не потрібні.
Ми взагалі вважаємо, що передати реєстраційну функцію місцевому самоврядуванню буде великою помилкою.
- Тобто Ви вважаєте, що нічого не поміняється?
- Нічого не поміняється. Місцеве самоврядування - це не той рівень, де треба проводити подібні реформи. Якщо дійсно уряд хотів би реформувати цю систему, то це краще було б робити централізовано на рівні Мінюсту. Але функція реєстрації не підійде місцевому самоврядуванню, адже це універсальна функція. Місцева влада займається індивідуальним підходом. Універсальною функцією повинні займатися центральні органи.
Крім того, у місцевої влади інші пріоритети і інтереси : вони повинні заповнити свій бюджет. Вони функцію реєстрації використовуватимуть як фільтр: прийнявши заявку, дивитимуться, чи платив громадянин місцеві податки і збори. У Грузії ми це усе вже проходили.
Також зараз в Україні органи місцевого самоврядування дуже схильні до феодалізму. Обираються мери, губернатори. Усе орієнтування на них. Скрізь корупційна система. Ніхто не може в регіоні призначити когось, не погодивши це з ними (ред. з мерами і губернаторами). І коли це усе узгоджується, корупційна система розвинена так, що у них і доля своя залишається. Це майже феодалізм. Як ще це можна назвати? І зараз до цього додається і те, що вони, це місцеве самоврядування, отримує таку функцію: спочатку це буде реєстрація майна, реєстрація бізнесу, потім додадуть реєстрацію цивільних актів, потім, як я вже знаю, піде реєстрація автотранспорту, видача прав. І ось це піде і піде. Напівфеодальне місцеве самоврядування отримує такі функції і інструменти, за допомогою яких вплинути потім на ситуацію на місці, на людей, на вибори буде дуже для них легко. Вони отримують чудовий інструмент в руках. Та зате цей інструмент втрачає центральна влада України.
- Чим Ви зараз займаєтеся?
- Зараз я працюю в Міжнародному центрі реформ. Це українська громадська організація. У них я працюю експертом. І зараз намагаємося організувати робочі групи, спілкуємося з іншими громадськими організаціями, працюємо з парламентарями. Сподіваюся, зараз почнеться в парламенті обговорення цього питання (ред. мається на увазі, передача місцевому самоврядуванню реєстраційної функції). Ми братимемо участь і спробуємо переконати їх в тому, що вони припускаються серйозної помилки.
- В основному сфера Вашої діяльності, як і раніше, реєстрація?
- Не лише реєстрація, намагаємося ще працювати і з податковою, і митною системами.
- Значить, увесь той досвід, який був у Вас в Грузії, Ви намагаєтеся впровадити в Україні, але доки безуспішно?
- Поки що великих успіхів немає. У мене таке враження, що нинішній уряд України нібито здався. Вони ніякі реформи не роблять.
- Але багато притягають іноземців. Як Ви оцінюєте шанси зарубіжних експертів в реформуванні України?
Знаєте, з цим урядом жодних шансів немає. Цей не той уряд, який бере на себе відповідальність і проводить реформи. Вони не роблять реформ, більше року вже пройшло… Назвіть мені хоч декілька напрямів, де вже були проведені реформи? Я не бачу доки результатів. І ніхто не бачить цих результатів. Вже раз Кабмін погодився на те, що вони готові передати такі повноваження місцевому самоврядуванню, то вони здалися. Вони самі змирилися з тим, що не впоралися і не можуть провести реформ.
А зараз уявіть собі : колись же в Україні буде такий уряд, який скаже : "Немає, ми беремо на себе такі функції, за допомогою яких ми задаватимемо ритм розвитку цієї країни". Буде такий уряд, який захоче стати локомотивом, щоб розвивати економіку і країну, притягати інвесторів. І що? Притягнуть інвесторів, і що їм скажуть: "Хочете реєструвати бізнес? Дайте, ми поговоримо з місцевим самоврядуванням…". Ні у одній країні я такого прецеденту не бачив. Інвестор, коли "заходить" в країну, зустрічається з прем'єр-міністром, міністром економіки, міністром фінансів, міністром юстиції, щоб дізнатися, що за атмосфера, яке середовище для бізнесу, які регуляції, що обіцяє уряд і таке інше. Як тільки інвесторові скажуть: "Від нас нічого не залежить, йдіть до місцевого самоврядування", - ось так і закінчиться вкладення капіталу від інвесторів в Україну. Тому у Вас буде скоро новий, хороший уряд, але ним дуже важко відвойовуватиме ці функції назад. Тому що без таких інструментів жоден уряд не може бути ефективним. А зараз Україна цю функцію передає місцевому самоврядуванню. Через роки два назад заберуть, тому що з'явиться у вас хороший прем'єр-міністр, який скаже : "Немає, хлопці, ми тут спілкуємося з інвесторами. Ми розвиваємо економіку. Від нас усе залежить, а не від місцевого самоврядування". Місцеве самоврядування повинне займатися місцевими справами, які цікаві для місцевих жителів. Тому я і говорю, що зараз в Україні припускаються дуже великої помилки, але чомусь ніхто не слухає.
Розмовляла Кристина Головкопортал ЮРЛИГА
