Год назад в Пресс-центре «ЛІГАБізнесІнформ» представители власти совместно с экспертами обсуждали перспективы реформирования регистрационной системы в Украине. Впоследствии к процессу реформирования были официально привлечены грузинские специалисты, имевшие соответствующий опыт в своей стране. Впрочем, от работы на государственной службе некоторые из них отказались. В чем не сошлись взгляды сторон относительно концепции дальнейшего реформирования регистрационной системы, мы попытались узнать из интервью с Джабой Эбануидзе, ведущим экспертом Международного центра реформ.
- Насколько нам известно, прошел год с тех пор, как Вы приехали в Украину по приглашению Минюста. Какими были Ваши первые впечатления от работы с украинской властью?
- Где-то год назад нас пригласили, чтобы помочь Министерству юстиции в реформировании системы регистрации. Подразумевается регистрация бизнеса, регистрация имущественных прав, регистрация гражданских актов… И где-то с апреля месяца прошлого года мы начали работать в Украине как эксперты-консультанты. Изучили, как работает система регистрации в Украине, и потом предложили Минюсту концепцию по реформированию регистрационной системы. Не могу сказать, что это какая-то грузинская модель. Наоборот, мы общались с местными экспертами, чтобы разработать именно украинской модель реформирования системы регистрации.
- Расскажите немного о данной концепции.
- Эта концепция подразумевала сделать регистрационную систему более ориентированной на нужды потребителя. Как Вы знаете, в регистрационных офисах всегда большие очереди. Поэтому мы предлагали Министерству юстиции разделить систему регистрации на две части: функцию фронт-офиса вынести наружу и сделать ее более упрощенной, сделать больше точек соприкосновения для граждан, чтобы они могли легко подавать заявки на регистрацию. Создать такие фронт-офисы, упростить процедуры. Кроме того, что такие фронт-офисы имело бы Министерство юстиции и органы местного самоуправления, мы предложили еще и передать функции фронт-офиса частному сектору. Особенно тому, кто очень активно работает на рынке недвижимости, - это нотариусы, банки, риэлторы, юристы, адвокаты. Все те, кто общается с людьми, которые совершают транзакцию, используют свое имущество, как залог для ипотечного кредита. Таким образом, можно было бы эффективней наладить точки соприкосновения с людьми.
С другой стороны, мы предлагали централизовать бек-офисы, чтоб не в каждом районе сидели регистраторы, а, допустим, централизовать их на уровне городов, областных центров, ввести более эффективную систему контроля, чтобы контролировать количество принимаемых решений и их качество. Также перепроверять обоснованность решений насчет отказа, приостановки. А также очень тщательно контролировать электронно, насколько регистраторы принимают решения в установленные законодательством строки. Вот такая система.
Также мы предлагали институциональную реформу в Украине. В то время существовала регистрационная служба, и это был отдельный орган исполнительной власти. Мы предлагали, чтобы у этого органа появилось больше полномочий и также система самофинансирования. Потому что в той системе, которая работала раньше и сейчас, сотрудники получают очень маленькую зарплату. Регистратор получает где-то 1,5 тыс. гривень. При такой зарплате реформировать систему и сказать, что коррупции не будет, просто невозможно. Поэтому мы предлагали функцию регистрации сделать как сервис, а плата, которую осуществляют граждане за этот сервис, чтобы шла в спецфонд. Из этого спецфонда регистрационная служба платила бы своим сотрудникам нормальные зарплаты, нормальные бонусы для сотрудников, проявивших себя. И таким образом построить хорошую систему, где регистрация не зависит от того, сколько из государственного бюджета выделят денег, а уже у них был бы стабильный доход и стабильное финансирование. Приблизительно то же самое мы сделали в Грузии.
- В Грузии эта система эффективно функционирует?
- Да, в Грузии эта система эффективно функционирует и очень хорошо работает. Начиная с 2007 года по рейтингу DoingBusiness Грузия занимает первое место по упрощенным процедурам регистрации имущественных прав.
- Вы занимались не только реформами в сфере регистрации, но и провели достаточно успешное налоговое реформирование в Грузии. Планировали ли Вы что-то подобное сделать в Украине или ориентировались только на реформы в сфере регистрации?
- Где-то 3 года я проработал начальником регистрационной службы в Грузии, потом был замминистра юстиции. Пришлось почти год работать начальником исполнительной службы, а затем начальником службы доходов Грузии. Да, мы тут предлагали нашу помощь разным министерствам, службам. Пригласило нас только Министерство юстиции. У меня были встречи, презентации и в Министерстве финансов, и в Фискальной службе, но они не заинтересовались.
- Элементы Вашей концепции по регистрации будут еще где-то использоваться?
- Вы знаете, произошло много чего. В прошлом году я работал как эксперт, потом в декабре Министерство юстиции предложило мне стать начальником регистрационной службы. Но потом, почему-то, когда в январе я приехал и сдал заявку на гражданство и уже готовился ко всему этому, почему-то регистрационная служба была ликвидирована. Они создали департамент с такой функцией. Но потом я узнал, что у начальника этого департамента полномочий нет. Раньше, когда это был отдельный орган, там можно было сделать институциональную реформу, и очень легко можно было переделать регистрационную службу в тот орган, у которого было бы самофинансирование, полномочия, и дальше все бы автономно развивалось. Просто как консультант: решения принимаются министром; кроме того, назначение и увольнение регистраторов на местах не зависит от одного Министерства, зависит также и от местного самоуправления. Знаете, как себя ведут коррумпированные регистраторы? У них всегда готовы дополнительные защитники, «крыша», которыми являются или губернаторы, или меры, или местные депутаты…
- Получается, отсутствие полномочий и есть причиной, по которой Вы ушли из Минюста?
- Да. Если бы у меня были полномочия, по которым я мог бы влиять на регистраторов, мог бы уволить старых коррумпированных лиц, начальников, каких-то менеджеров, замешанных в коррупции... Надо было всех таких лиц уволить и на их должности нанять новых, молодых людей с новыми стандартами, с новыми взглядами, чтобы это все изменить. Но я заметил, что таких полномочий у начальника департамента нет и не будет. Мне говорили, что по украинскому законодательству начальнику департамента давать такие полномочия невозможно. И я отказался от этой должности.
- Как Вы в целом можете оценить работу наших госорганов по истечении года пребывания здесь?
- В течение этого года мы очень тщательно изучили, как работает государственная система в Украине. И я могу сказать, что работает она очень плохо. Очень много времени тратится на бюрократию, 80 % работы просто тратится за погонями писем, приказов, чтоб все было своевременно подписано. И не остается времени заниматься реформами.
- В Грузии Вы тоже с чего-то начинали, и также было много проблем. Чего Вам не хватало в Украине по сравнению с грузинскими госорганами?
- В Грузии тоже была та же бюрократия и коррупция в госорганах. И мы сначала провели серьезную институциональную реформу. Некоторые функции мы забрали у министерств и создали отдельные автономные агентства. Они контролировались министерством, но в основном были автономны. В эти агентства назначались руководители, им предоставлялись полномочия, ну и, конечно, вместе с полномочиями, у них появлялись и обязательства. Согласно обязательствам начальники агентств должны были реформировать конкретную сферу в течение определенного времени. Вместе с этим в Грузии было изменено законодательство, с помощью которого автономные агентства могли работать по системе самофинансирования. Это очень хорошо повлияло на работу таких органов, а министерства освободились от лишних функций. Министерствам оставалось только контролировать, создавать юридическую основу для работы. И все. Таким образом, сократилось количество министерских сотрудников, и они начали работать более эффективно. Кроме того, мы сделали очень хорошую систему электронного документооборота. Если, допустим, раньше мы тоже гонялись за разными письмами и приказами, то в итоге полностью перевели все в электронный формат. В результате за минуту решалось то, на что раньше требовалась целая неделя. Эффективность работы грузинских органов очень повысилась.
Всего этого я не наблюдаю в Украине. Еще, к сожалению, когда я ушел из Министерства юстиции, к концу апреля Министерство полностью изменило нашу концепцию реформирования. Такое впечатление, что правительство полностью захотело отказаться от регистрационной функции.
- Насколько была изменена предложенная Вами концепция?
- Концепция изменилась настолько, что где-то в марте - апреле Министерство подало новый законопроект, согласно которому они предложили передать функцию регистрации органам местного самоуправления. И уже местное самоуправление будет заниматься как регистрацией бизнеса, так и имущественных прав.
Мы очень постарались, чтобы нотариусы также стали полноценными регистраторами, чтоб они были конкурентами госрегистраторам. Почему мы сделали ставку на нотариусов? Нотариусы - это саморегулирующий орган, и когда такой орган занимается регистрационными функциями, это более эффективно. Не имеет значения, какая партия выиграет выборы, какой министр придет - повлиять на нотариуса будет очень сложно. Другая ситуация с госрегистраторами, на которых очень влияет власть. В Украине хорошая система нотариусов, их много и существует внутренняя конкуренция, благодаря которой идет постоянное улучшение соответствующих услуг. Думаю, что с помощью этой конкуренции нотариусы смогут справиться и с регистрационной функцией. Тем более что опыт работы в сфере регистрации у них уже имеется. Но сейчас мы хотим, чтобы и первичная регистрация, которая не выходит с нотариальных действий, тоже перешла к полномочиям нотариуса.
Но все равно сейчас мы по-разному пытаемся общаться с общественными организациями, парламентариями, объяснять, что функция регистрации - это не та функция, которая подлежит децентрализации. Потому что регистрация - универсальный сервис, который должен быть по всей территории Украины одинаковым. Государство должно гарантировать какой-то минимальный стандарт для своих граждан по всей Украине.
- Есть ли потенциал у новой концепции в сфере регистрации?
- Знаете, с какой-то стороны, элементы той концепции, которую предлагали еще мы, присутствуют и в законопроекте Минюста.
- Какие это элементы?
- Вот уже можно подавать какие-то заявки в электронной форме, получать документацию, извлечения из реестров в электронной форме без подписи, печати. Это все мы предлагали. В прошлом году, когда я об этом говорил, все на меня удивленно смотрели. Но сейчас это все работает. Открыли информацию из реестров. Есть результаты наших консультаций.
К сожалению, еще разница между концепциями в том, что в проекте Минюста вообще отсутствует термин «фронт-офис». Там говорится, что регистрацией будет заниматься Министерство юстиции, если идет обжалование, то местное самоуправление, нотариусы, ну и банки. В основном много наших предложений учтены. Но есть два пункта, с которыми мы не согласны. Это передача функции регистрации органам местного самоуправления и банкам.
- Почему считаете, что банкам не подойдет регистрационная функция?
- Во-первых, банковская функция - это уже конфликт интересов. Представьте, что есть договор ипотеки, где банк является стороной, а также ему нужно выступить регистратором. Кроме того, для банков, если они станут регистраторами, возникнут и риски репутации. Потому что, когда банк заинтересован найти клиента, выдать ему кредит и у банка есть доступ ко всем базам данных, чтобы проверить клиента, то это дает дополнительные инструменты влияния. Со временем из-за этих же инструментов у банков испортится репутация. И вообще, почему именно банки? Почему не какие-то другие компании, к примеру, страховые?
Я общался с представителями банковского сектора по этому поводу. Они больше предпочитают функцию фронт-офиса, им невыгодно быть регистраторами. Ощадбанк даже провел пилотный проект: они посадили в одном из офисов, на Крещатике, регистраторов и киевляне могли подавать заявки на регистрацию бизнеса и имущества через этот филиал. Этот проект проработал около месяца и создал много дополнительных проблем: очереди, взятки. Никакой выгоды, выигрыш от проекта был в тысячу гривень. От функции регистратора банки получают много ответственности и никакой капитализации. Поэтому им более выгодна функция фронт-офиса. Эта функция не предусматривает ни для кого большой ответственности: просто подается документация, подается электронная заявка, сканируется документация. Единственная ответственность состоит в том, чтобы сканированные копии соответствовали оригиналам. Функция фронт-офиса устраивает как банки, так и граждан. Ведь граждане тогда смогут сдать документацию без очереди в любой ближайший банк и за 10 минут они оформят заявку и все сделают. В Грузии эта система эффективно работает - все желающие частные лица, и банки в том числе, могут на себя взять функцию фронт-офиса, и граждане этим очень хорошо пользуются и очень довольны.
Банки сейчас тратят большие деньги на рекламу, а с функцией фронт-офиса люди сами к ним будут приходить. Это именно та фокус-группа, которая нужна банкам. Это люди, у которых есть имущество, и они собираются совершать какую-то транзакцию. Или это люди, которые покупают имущество и хотят зарегистрировать свои права, или же те люди, которые желают зарегистрировать свой бизнес. В любом случае, именно таких клиентов обычно ищет банк.
- Правительство не хочет учитывать мнение банков?
- Министерство юстиции никак не хочет в своем законопроекте ввести соответствующую терминологию и разделение функций фронт- и бек-офиса. Хотя в прошлом году, и даже в начале этого года Минюст много говорил об этих офисах. Сейчас же Министерство юстиции считает, что если банки хотят какие-то регистрационные функции, то пускай полностью их забирают. У них было пояснение, что в начале этого года в парламенте были зарегистрированы изменения по функциям фронт- и бек-офиса. И в начале мы тоже помогали Минюсту и настаивали, чтобы частным лицам тоже передали функцию фронт-офиса. Но почему-то парламентарии оставили в законопроекте регистрационные функции местного управления и нотариусов, а все остальное убрали.
Но местное самоуправление не сделало бы функцию фронт-офиса. Я общался с разными представителями местной власти, и они сказали, что у них недостаточно для этого бюджета. И этот закон не заработал бы. И потом, основываясь на этом, Минюст решил, что фронт-офисы не заработают в Украине. На самом деле это не так: если бы они передали функцию фронт-офиса частным лицам, то в Украине уже было бы несколько тысяч таких фронт-офисов, где можно было бы подавать заявки.
У меня также впечатление, что раз они передают функцию регистрации местному самоуправлению, то не хотят создавать ему много конкурентов. Поэтому и решили, что частные центры по регистрации не нужны.
Мы вообще считаем, что передать регистрационную функцию местному самоуправлению будет большой ошибкой.
- То есть Вы считаете, что ничего не поменяется?
- Ничего не поменяется. Местное самоуправление - это не тот уровень, где нужно проводить подобные реформы. Если действительно правительство хотело бы реформировать эту систему, то это лучше было бы делать централизовано на уровне Минюста. Но функция регистрации не подойдет местному самоуправлению, ведь это универсальная функция. Местные власти занимаются индивидуальным подходом. Универсальной функцией должны заниматься центральные органы.
Кроме того, у местной власти другие приоритеты и интересы: они должны заполнить свой бюджет. Они функцию регистрации будут использовать как фильтр: приняв заявку, будут смотреть, платил ли гражданин местные налоги и сборы. В Грузии мы это все уже проходили.
Также сейчас в Украине органы местного самоуправления очень склонны к феодализму. Избираются мэры, губернаторы. Вся ориентировка на них. Везде коррупционная система. Никто не может в регионе назначить кого-то, не согласовав это с ними (ред. с мэрами и губернаторами). И когда это все согласовывается, коррупционная система развита так, что у них и доля своя остается. Это почти феодализм. Как еще это можно назвать? И сейчас к этому добавляется и то, что они, это местное самоуправление, получает такую функцию: вначале это будет регистрация имущества, регистрация бизнеса, потом добавят регистрацию гражданских актов, потом, как я уже знаю, пойдет регистрация автотранспорта, выдача прав. И вот это пойдет и пойдет. Полуфеодальное местное самоуправление получает такие функции и инструменты, с помощью которых повлиять потом на ситуацию на месте, на людей, на выборы будет очень для них легко. Они получают превосходный инструмент в руках. Но зато этот инструмент теряет центральная власть Украины.
- Чем Вы сейчас занимаетесь?
- Сейчас я работаю в Международном центре реформ. Это украинская общественная организация. У них я работаю экспертом. И сейчас пытаемся организовать рабочие группы, общаемся с другими общественными организациями, работаем с парламентариями. Надеюсь, сейчас начнется в парламенте обсуждение этого вопроса (ред. имеется в виду, передача местному самоуправлению регистрационной функции). Мы будем участвовать и попытаемся убедить их в том, что они допускают серьезную ошибку.
- В основном сфера Вашей деятельности, по-прежнему, регистрация?
- Не только регистрация, стараемся еще работать и с налоговой, и таможенной системами.
- Значит, весь тот опыт, который был у Вас в Грузии, Вы пытаетесь внедрить в Украине, но пока безуспешно?
- Пока что больших успехов нет. У меня такое впечатление, что нынешнее правительство Украины будто бы сдалось. Они никакие реформы не делают.
- Но много привлекают иностранцев. Как Вы оцениваете шансы зарубежных экспертов в реформировании Украины?
Знаете, с этим правительством никаких шансов нет. Это не то правительство, которое берет на себя ответственность и проводит реформы. Они не делают реформ, больше года уже прошло… Назовите мне хоть несколько направлений, где уже были проведены реформы? Я не вижу пока результатов. И никто не видит этих результатов. Уж раз Кабмин согласился на то, что они готовы передать такие полномочия местному самоуправлению, то они сдались. Они сами смирились с тем, что не справились и не могут провести реформ.
А сейчас представьте себе: когда-то же в Украине будет такое правительство, которое скажет: «Нет, мы берем на себя такие функции, с помощью которых мы будем задавать ритм развитию этой страны». Будет такое правительство, которое захочет стать локомотивом, чтоб развивать экономику и страну, привлекать инвесторов. И что? Привлекут инвесторов, и что им скажут: «Хотите регистрировать бизнес? Дайте, мы поговорим с местным самоуправлением…». Ни в одной стране я такого прецедента не видел. Инвестор, когда «заходит» в страну, встречается с премьер-министром, министром экономики, министром финансов, министром юстиции, чтоб узнать, что за атмосфера, какая среда для бизнеса, какие регуляции, что обещает правительство и все такое. Как только инвестору скажут: «От нас ничего не зависит, идите к местному самоуправлению», - вот так и закончится вложение капитала от инвесторов в Украину. Поэтому у Вас будет скоро новое, хорошее правительство, но им будет очень трудно отвоевывать эти функции обратно. Потому что без таких инструментов ни одно правительство не может быть эффективным. А сейчас Украина эту функцию передает местному самоуправлению. Через года два обратно заберут, потому что появится у вас хороший премьер-министр, который скажет: «Нет, ребята, мы тут общаемся с инвесторами. Мы развиваем экономику. От нас все зависит, а не от местного самоуправления». Местное самоуправление должно заниматься местными делами, которые интересны для местных жителей. Поэтому я и говорю, что сейчас в Украине допускают очень большую ошибку, но почему-то никто не слушает.
Беседовала Кристина Головко, портал ЮРЛИГА
