Медиация в податкових спорах. Чом би і ні?

З приходом нового уряду усі законодавчі ініціативи і плани "попередників" ретельно переглядаються. Адже новий Міністр, частенько, приносить своє бачення подальшого розвитку галузі, регулювання якої йому довірене. Минулого року команда Міністерства прибутків і зборів по початком Олександра Клименко заявляла про плани офіційного введення процедури медиации у сфері податкових суперечок з українським бізнесом.

Як виявилось, після зміни влади в країні, можливість використання альтернативних методів вирішення податкових суперечок все ще стоїть на замітці у Миндоходов. Крім того, ефективність таких методів підтверджується спеціальним експериментом, проведеним податківцями у кінці минулого року.

Чим саме придивилася медиация податковим органам і наскільки серйозні плани її впровадження на законодавчому рівні - ЮРЛИГА з'ясовувала в ході діалогу з представником Миндоходов, керівником Українського центру медиации, а також консультантами PricewaterhouseCoopers.

Минулого року на одному з круглих столів ЮРЛИГИ представник Миндоходов ділився планами відносно впровадження процедури медиации в спорах держави з платниками податків. Чи вплинула зміна української влади на плани Міністерства?

Владислав Кочкаров (директор Департаменту правової роботи Міністерства прибутків і зборів): Міністерство прибутків і зборів, думаю, як і раніше, продовжує позиціонувати себе як орган, основною місією якого є реалізація державної політики у сфері оподаткування в умовах, максимально комфортних для бізнесу. Тому подальший діалог з суб'єктами підприємницької діяльності, його ефективність для Міністерства як і раніше залишаються основними в стратегії його розвитку. Медиация - це можливість, яка сприяла б максимально ефективній взаємодії між нами і бізнесом і дозволила б в найкоротші терміни отримати позитивні результати. Адже державі дуже важливо чітко розуміти, які суми і в які терміни ми отримаємо для формування бюджету і фінансування бюджетних програм.

Наскільки серйозно розглядалося питання впровадження медиации в податкові правовідносини?

Владислав Кочкаров : Минулого року ми вже були готові до внесення усіх необхідних змін до законодавчих і підзаконних актів, щоб в найближчому майбутньому впровадити медиацию в податкові спори. В першу чергу розробили зміни до Податкового кодексу. Був підготовлений порядок адміністративного оскарження, що припускав і таку форму діалогу в ході розгляду скарги, як залучення медіатора і проведення процедури медиации.

На сьогодні у зв'язку зі зміною влади ці законодавчі ініціативи підлягають певному коригуванню з урахуванням концепції, яку бачить Кабінет Міністрів по подальшому шляху розвитку Міністерства прибутків і зборів. Але те, що це дійсно ефективна схема взаємодії з платником податків, підтвердила практика, отримана у кінці минулого року. У рамках робочої групи на основі існуючої законодавчої бази ми організовували діалоги з бізнесом. У цих діалогах брали участь медіатори, юридичні компанії, у тому числі наші партнери PricewaterhouseCoopers. Ми притягали також Український центр медиации, щоб пояснити керівникам податкової, як реалізовується ця процедура, на чому засновані її принципи. Безпосередній керівник Центру Галина Еременко взяла участь в цій робочій групі, за що ми їй вдячні.

Результат був дуже непоганий. Ми досягли точок зіткнення і розуміння за великим обсягом спірних питань з платниками податків. Якщо виразитися сумарно, то впродовж експерименту (з жовтня по грудень 2013 року) було врегульовано порядком 4 млрд. грн. спірних сум.

Тобто медіатори вже мали досвід спілкування з платниками податків для врегулювання спірних питань?

Владислав Кочкаров : Не зовсім так. Ми використовували їх знання і досвід. А організовували діалог проблемних платників податків з керівниками територіальних органів. Тобто це були зустрічі на рівні керівників великого бізнесу з керівниками територіальних податкових органів. Цей досвід тільки підкреслює необхідність і ефективність такої форми діалогу. Тому що за такий короткий термін величезні суми перестали бути спорими, по них було чітке розуміння і у платника, і у держави про те, скільки, хто і в який час повинен отримати.

Яку роль в робочій групі грали фахівці PricewaterhouseCoopers?

Сергій Верланов (старший менеджер PricewaterhouseCoopers): Для нас ідея альтернативного дозволу податкових суперечок не нова. Раніше вона була передбачена в Законі № 2181 упродовж 10 років, але, на жаль, концепція не спрацювала, оскільки була не пропорційна, тобто права/обов'язку платника податків і податкового органу були нерівними. Зараз запит на альтернативний дозвіл податкових суперечок передусім виходить від бізнесу. Адже судові процедури досить тривалі, дорогі і частенько не мають правової визначеності. А для бізнесу дуже важлива прогнозованість того або іншого питання. Якраз цього і можна досягти в ході альтернативного дозволу суперечки. Крім того, це допоможе вирішувати дійсно важкі концептуальні питання податкового права в Україні, такі як роялті, власник бенефіціара прибутків, трансфертне ціноутворення і так далі. Окрім іншого, потрібно обробку досить великого об'єму фактів і їх правову оцінку. Саме у цих питаннях ми бачили перші точки зіткнення Міністерства і платників податків і розуміли, що завдяки своєму досвіду можемо бути корисні.

Окрім цього, в процесі діалогу виникла необхідність в професійних парламентерах, яких би ці питання вирішували в майбутньому. Саме тут органічно вийшов на сцену Український центр медиации, що готує людей з необхідним набором якостей і навичок. Іноді специфічні навички медиации виявляються ціннішими, ніж технічні знання податкового законодавства. Можу про це судити по нашому міжнародному досвіду у сфері податкового компромісу.

Чи можна в процесі медиации вести діалог про компроміси? Адже медіатор працює з інтересами сторін, намагається привести їх до загального рішення, але не схиляє до поступок.

Галина Еременко (керівник Українського центру медиации): Ми дійсно розрізняємо компроміс і консенсус. Консенсус - це ідеальне рішення проблеми, коли кожен на 100 відсотків отримує те, чого хоче. Проте в житті не завжди так буває, тому компроміс іноді є єдиним можливим рішенням. І це краще, ніж переговори з нульовим результатом. Якщо переговори ведуться з позиції сили, тоді виграє або одна сторона, або не виграє ніхто. Коли люди приходять до суду, вони інший раз забувають, що там суперечка набуває емоційного характеру, через що вони часом не пригадують, навіщо туди прийшли. Крім того, витрати на судову суперечку можуть виявитися набагато більше результату, за яким вони звернулися до суду.

В цілому ж альтернативний дозвіл суперечок (у тому числі з податковою) - поняття ширше, ніж медиация. Серед альтернативних методів є арбітражні процедури, переговори. Медиация - це ті ж переговори, але тільки за участю спеціального посередника. Ми говоримо про те, що посередник або медіатор потрібний, коли сторони не уміють або не хочуть домовлятися один з одним. Тому якщо говорити про процеси, що мали місце в експерименті податкової, то їх я б назвала швидше переговорами, ніж медиацией. Адже в медиации є непорушні правила, такі як нейтральність посередника, його здатність не судити оцінний. Якщо ми говоримо про те, що медіаторами в процесі виступають представники державних органів, то в даному випадку нейтральність посередника відсутня. Для бізнесу такий посередник завжди буде державним службовцем, що представляє інтереси держави.

З іншого боку, у світі зустрічаються прецеденти, наприклад Грузія, де, власне, представники податкових органів ведуть такі процеси. Про успішність цих процесів судити складно, оскільки я особисто не бачила статистики. В той же час існує авторитетна думка, що вони успішні. Єдине, повинна сказати, що в питанні - чи потрібні бізнесу і державі альтернативні методи вирішення суперечок, я б відповіла однозначним "так". Тому що державі завжди потрібні живі гроші, а платникові податків - справедливі процедури, спокій і безпека. Буквально учора один з наших випускників розповідав, що "податкові органи його дістали, і він йде до суду". "Дістали" - це категорія емоційна. Він був би готовий до переговорів, і шанс домовитися був би дуже великий, бо у нього хороша податкова історія, в офісі висять сертифікати найдобросовіснішого платника податків регіону. Проте усе це забулося. Крім того, немає стабільності і приемственности в позиціях податкових органів. У службу приходять нові люди, і часто те, що раніше було правильне, стає неправильним, в результаті платника податків за це карають, що йому, природно, здається несправедливим.

Галина, наскільки вірогідне ухвалення профільного Закону про медиации в найближчому майбутньому? Законопроект Сергія Кивалова був близький до прийняття минулого року.

Галина Еременко : Хто зараз в нашій країні може оцінити вірогідність того або іншого рішення влади? Я можу лише описати процеси, які ведуться навколо цього законопроекту. Були певні спроби подачі рамкового закону в контексті вступу України в ЄС. Подавалися зміни до відомого законопроекту Кивалова, до яких обіцяли прислухатися і внести після другого читання. Як буде насправді, сказати складно.

Звичайно, спочатку ми цей законопроект лобіювали, оскільки вважали, що ухвалення профільного закону допоможе легалізовувати послугу медиации, підвищити довіру до неї. Але в умовах, коли можливість впливати на якісний зміст закону стає непередбачуваною, відсутність закону теж стає варіантом, що влаштовує медіаторів. Важливо також пам'ятати, що навіть самий хороший закон може притягнути на ринок випадкових і недобросовісних медіаторів. Напевно, тому у Великобританії медиация без профільного закону існує більше 20 років. Для англійських медіаторів конкуренція і репутація послуги - головні регулятори на ринку. Втім, якщо у результаті законопроект ухвалять, пристосовуватимемося і думатимемо, як працювати по його нормах.

За яким принципом можуть притягуватися незалежні медіатори для вирішення суперечок держави з платниками податків?

Владислав Кочкаров : Це залежатиме від бажання держави і платників податків організувати нормальний діалог. Природно, цей діалог повинен будуватися на якихось чітких принципах. Одним з них є безсторонність. І безумовно, діалог має бути добровільним. Якраз деяка заангажованість окремих керівників територіальних податкових органів, на мій погляд, не дозволила максимально ефективно відпрацювати в жовтні - грудні минулого року і отримати ще більші результати в ході експерименту. Тому що ним, зважаючи на головну мету по наповненню держбюджету, складно перебудуватися передусім в психологічному плані. Тому безсторонність людини, яка організовуватиме діалог бізнесу з владою, його розуміння цього процесу є ключовою умовою.

Галина Еременко : Окрім особових чинників, може заважати відсутність досвіду застосування. Якщо у мене немає досвіду, відповідно, я не вірю, що це вийде. Представників державних податкових органів можуть цікавити питання власної безпеки. Ми з цим стикалися в судах, коли судді, підтримувальні медиацию, бояться рекомендувати послугу, побоюючись, що їх звинуватять в корупції. Тому потрібна якась легітимна основа для ухвалення подібних рішень. Як варіант було б допустимо, щоб сторони зверталися до суду, там вели мирні переговори з посередниками або без і там же легалізовували медиационное угоду за допомогою підпису судді під світовою угодою. У такому разі виникатимуть гарантії безпеки, гарантії того, що сторони зрештою не підуть назад і відмовляться від домовленостей або їх змусять це зробити нові начальники, прокурори і т. д. При цьому підміняти поняття і плутати світову угоду і медиационно не можна. Світова угода - це процедурний акт, що закриває в правовому полі процес переговорів. Те, про що можуть домовлятися в медиации, часто виходить за рамки предмета суперечки і лягає в основу змісту медиационного угоди.

Чи можна спрогнозувати, що медиация в податкових спорах застосовуватиметься лише відносно великих платників податків?

Владислав Кочкаров : Безумовно, і це підтверджує той досвід, про який ми згадували. З 4 млрд., які вдалося отримати із спірних сум, близько 90 % складали спори з великими платниками податків. Тому в першу чергу доцільно застосовувати цю процедуру з ними. Це той контингент, який готовий йти на певні риски в плані довіри до податкової служби і розуміє, що ці риски можуть бути виправданими. Адже обидві сторони хочуть зберегти обличчя і вийти з конфліктної ситуації з нормальним рішенням. Великі платники податків - це специфічна категорія, що постійно контактує з податковою службою. Тому усім сторонам хотілося б, щоб цей контакт вівся в здоровому руслі.

Яку роль грали в ході експерименту юристи? Чи заважали вони в ході переговорів, даючи сторонам свої рекомендації, як діяти згідно із законом, а не для налагодження діалогу?

Владислав Кочкаров : Коли ми визначали для себе поле діяльності експерименту, спочатку прийшли до того, що треба вибрати ті спірні ситуації, по яких вже є рішення на користь як податкової служби, так і платника. Юристи в цьому масиві роботи не заважали. Вони розуміли наявність або відсутність судової перспективи, розуміли, що Вищий адміністративний суд може підтримати як суд першої інстанції, що прийняв рішення на користь платника податків, так і апеляційну інстанцію, податкову, що підтримала. Сьогодні податкове законодавство має в розпорядженні достаток колізійних норм, які можуть трактуватися по-різному. Тому юристам спочатку дуже складно дати правову оцінку з урахуванням наявності або відсутності судової перспективи. У цих умовах юристам було складно давати якісь гарантії, що ситуація розвиватиметься в певному руслі.

Наскільки складно виграти судову суперечку з податковою? Юристи скаржаться, що позиватися до держави - дуже невдячна справа, оскільки суд також підтримує фіскальну політику для поповнення бюджету.

Андрій Пронченко (PricewaterhouseCoopers): Є таке розуміння у бізнес-середовищі, що позиватися до податкової абсолютно безперспективно. Особливо якщо йдеться про великі суми донарахування. Проте усе залежить від обставин, якості виконаної роботи з боку податкових органів і якості підготовчої роботи з боку платника податків. Статистика по спорах з податковими органами - це дуже неточна наука. Наприклад, на нашу думку, не існує надійної статистики відносно податкових суперечок по категоріях справ. Є податкові спори, по яких сталої практики не існує. Багато хто з них міг би бути розглянутий у рамках процедури медиации, податкового компромісу або іншого методу альтернативного дозволу суперечки.

Проте тут важливим елементом є не лише відновлення довіри між державою і платником податків, а швидше, зародження цієї самої довіри. Коли ми обговорюємо з нашими клієнтами можливість і необхідність оскарження податкового донарахування, то для компаній дуже важлива наявність такого правового поля, в якій вони зможуть спокійно функціонувати.

Чи програють медіатори, якщо діалог бізнесу з податковою буде у результаті побудований на іншому альтернативному методі вирішення суперечок, скажімо, на звичайних мирних переговорах?

Галина Еременко : Не думаю, адже у результаті повинні виграти самі сторони - бізнес і державу. Ми говоримо, що в переговорах, що проводяться з урахуванням інтересів сторін (як з посередником, так і без нього), метою є досягнення результату і (це важливо!) збереження стосунків. Якщо заявляється мета - вибудовування партнерських стосунків між державою і платниками податків, переговори - кращий спосіб досягти цього. Партнери не йдуть до суду. Вони спочатку обмінюються інформацією, точками зору з приводу події, що сталася, шукають варіанти рішення. В результаті кожен міг би отримати те, що йому потрібне, без зайвих витрат часу, грошей, нервів: держава - реальні надходження до бюджету, платник податків - справедливий результат для себе, спокій для контрагентів і мотивацію виплачувати справедливі податки надалі.

Розмовляв Сергій Саченкоголовний редактор порталу ЮРЛИГА