Медиация в налоговых спорах. Почему бы и нет?

С приходом нового правительства все законодательные инициативы и планы «попередників» тщательно пересматриваются. Ведь новый Министр, зачастую, приносит свое виденье дальнейшего развития отрасли, регулирование которой ему доверено. В прошлом году команда Министерства доходов и сборов по началом Александра Клименко заявляла о планах официального введения процедуры медиации в сфере налоговых споров с украинским бизнесом.

Как оказалось, после смены власти в стране, возможность использования альтернативных методов разрешения налоговых споров все еще стоит на заметке у Миндоходов. Кроме того, эффективность таких методов подтверждается специальным экспериментом, проведенным налоговиками в конце прошлого года.

Чем именно приглянулась медиация налоговым органам и насколько серьезны планы ее внедрения на законодательном уровне - ЮРЛИГА выясняла в ходе диалога с представителем Миндоходов, руководителем Украинского центра медиации, а также консультантами PricewaterhouseCoopers.

В прошлом году на одном из круглых столов ЮРЛИГИ представитель Миндоходов делился планами относительно внедрения процедуры медиации в спорах государства с налогоплательщиками. Повлияла ли смена украинской власти на планы Министерства?

Владислав Кочкаров (директор Департамента правовой работы Министерства доходов и сборов): Министерство доходов и сборов, думаю, как и ранее, продолжает позиционировать себя как орган, основной миссией которого является реализация государственной политики в сфере налогообложения в условиях, максимально комфортных для бизнеса. Поэтому дальнейший диалог с субъектами предпринимательской деятельности, его эффективность для Министерства по-прежнему остаются основными в стратегии его развития. Медиация - это возможность, которая способствовала бы максимально эффективному взаимодействию между нами и бизнесом и позволила бы в кратчайшие сроки получить положительные результаты. Ведь государству очень важно четко понимать, какие суммы и в какие сроки мы получим для формирования бюджета и финансирования бюджетных программ.

Насколько серьезно рассматривался вопрос внедрения медиации в налоговые правоотношения?

Владислав Кочкаров: В прошлом году мы уже были готовы к внесению всех необходимых изменений в законодательные и подзаконные акты, чтобы в ближайшем будущем внедрить медиацию в налоговые споры. В первую очередь разработали изменения в Налоговый кодекс. Был подготовлен порядок административного обжалования, предполагавший и такую форму диалога в ходе рассмотрения жалобы, как привлечение медиатора и проведение процедуры медиации.

На сегодняшний день в связи со сменой власти данные законодательные инициативы подлежат определенной корректировке с учетом концепции, которую видит Кабинет Министров по дальнейшему пути развития Министерства доходов и сборов. Но то, что это действительно эффективная схема взаимодействия с налогоплательщиком, подтвердила практика,полученная в конце прошлого года. В рамках рабочей группы на основе существующей законодательной базы мы организовывали диалоги с бизнесом. В этих диалогах принимали участие медиаторы, юридические компании, в том числе наши партнеры PricewaterhouseCoopers. Мы привлекали также Украинский центр медиации, чтобы объяснить руководителям налоговой, как реализовывается эта процедура, на чем основаны ее принципы. Непосредственный руководитель Центра Галина Еременко приняла участие в данной рабочей группе, за что мы ей благодарны.

Результат был очень неплохой. Мы достигли точек соприкосновения и понимания по большому объему спорных вопросов с налогоплательщиками. Если выразиться суммарно, то в течение эксперимента (с октября по декабрь 2013 года) было урегулировано порядком 4 млрд. грн. спорных сумм.

То есть медиаторы уже имели опыт общения с налогоплательщиками для урегулирования спорных вопросов?

Владислав Кочкаров: Не совсем так. Мы использовали их знания и опыт. А организовывали диалог проблемных налогоплательщиков с руководителями территориальных органов. То есть это были встречи на уровне руководителей крупного бизнеса с руководителями территориальных налоговых органов. Этот опыт только подчеркивает необходимость и эффективность такой формы диалога. Потому что за такой короткий срок огромные суммы перестали быть спорыми, по ним было четкое понимание и у плательщика, и у государства о том, сколько, кто и в какое время должен получить.

Какую роль в рабочей группе играли специалисты PricewaterhouseCoopers?

Сергей Верланов (старший менеджер PricewaterhouseCoopers): Для нас идея альтернативного разрешения налоговых споров не нова. Ранее она была предусмотрена в Законе № 2181 на протяжении 10 лет, но, к сожалению, концепция не сработала, поскольку была не пропорциональна, то есть права/обязанности налогоплательщика и налогового органа были неравными. Сейчас запрос на альтернативное разрешение налоговых споров прежде всего исходит от бизнеса. Ведь судебные процедуры достаточно длительные, дорогостоящие и зачастую не имеют правовой определенности. А для бизнеса очень важна прогнозируемость того или иного вопроса. Как раз этого и можно достичь в ходе альтернативного разрешения спора. Кроме того, это поможет решать действительно тяжелые концептуальные вопросы налогового права в Украине, такие как роялти, бенефициарный собственник доходов, трансфертное ценообразование и т.д. Помимо прочего, требуется обработка достаточно большого объема фактов и их правовая оценка. Именно в этих вопросах мы видели первые точки соприкосновения Министерства и налогоплательщиков и понимали, что благодаря своему опыту можем быть полезны.

Кроме этого, в процессе диалога возникла необходимость в профессиональных переговорщиках, которые бы эти вопросы решали в будущем. Именно здесь органично вышел на сцену Украинский центр медиации, подготавливающий людей с необходимым набором качеств и навыков. Порой специфические навыки медиации оказываются более ценными, чем технические знания налогового законодательства. Могу об этом судить по нашему международному опыту в сфере налогового компромисса.

Можно ли в процессе медиации вести диалог о компромиссах? Ведь медиатор работает с интересами сторон, пытается привести их к общему решению, но не склоняет к уступкам.

Галина Еременко (руководитель Украинского центра медиации): Мы действительно различаем компромисс и консенсус. Консенсус - это идеальное решение проблемы, когда каждый на 100 процентов получает то, чего хочет. Однако в жизни не всегда так бывает, поэтому компромисс иногда является единственным возможным решением. И это лучше, чем переговоры с нулевым результатом. Если переговоры ведутся с позиции силы, тогда выигрывает либо одна сторона, либо не выигрывает никто. Когда люди приходят в суд, они иной раз забывают, что там спор приобретает эмоциональный характер, из-за чего они временами не припоминают, зачем туда пришли. Кроме того, затраты на судебный спор могут оказаться намного больше результата, за которым они обратились в суд.

В целом же альтернативное разрешение споров (в том числе с налоговой) - понятие более широкое, чем медиация. Среди альтернативных методов есть арбитражные процедуры, переговоры. Медиация - это те же переговоры, но только при участии специального посредника. Мы говорим о том, что посредник или медиатор нужен, когда стороны не умеют либо не хотят договариваться друг с другом. Поэтому если говорить о процессах, имевших место в эксперименте налоговой, то их я бы назвала скорее переговорами, нежели медиацией. Ведь в медиации есть незыблемые правила, такие как нейтральность посредника, его способность не судить оценочно. Если мы говорим о том, что медиаторами в процессе выступают представители государственных органов, то в данном случае нейтральность посредника отсутствует. Для бизнеса такой посредник всегда будет государственным служащим, представляющим интересы государства.

С другой стороны, в мире встречаются прецеденты, например Грузия, где, собственно, представители налоговых органов ведут такие процессы. Об успешности этих процессов судить сложно, так как я лично не видела статистики. В то же время существует авторитетное мнение, что они успешны. Единственное, должна сказать, что в вопросе - нужны ли бизнесу и государству альтернативные методы разрешения споров, я бы ответила однозначным «да». Потому что государству всегда нужны живые деньги, а налогоплательщику - справедливые процедуры, покой и безопасность. Буквально вчера один из наших выпускников рассказывал, что «налоговые органы его достали, и он идет в суд». «Достали» - это категория эмоциональная. Он был бы готов к переговорам, и шанс договориться был бы очень большой, ибо у него хорошая налоговая история, в офисе висят сертификаты самого добросовестного налогоплательщика региона. Однако все это забылось. Кроме того, нет стабильности и приемственности в позициях налоговых органов. В службу приходят новые люди, и часто то, что раньше было правильно, становится неправильным, в результате налогоплательщика за это наказывают, что ему, естественно, кажется несправедливым.

Галина, насколько вероятно принятие профильного Закона о медиации в ближайшем будущем? Законопроект Сергея Кивалова был близок к принятию в прошлом году.

Галина Еременко: Кто сейчас в нашей стране может оценить вероятность того или иного решения власти? Я могу лишь описать процессы, которые ведутся вокруг этого законопроекта. Были определенные попытки подачи рамочного закона в контексте вступления Украины в ЕС. Подавались изменения к известному законопроекту Кивалова, к которым обещали прислушаться и внести после второго чтения. Как будет на самом деле, сказать сложно.

Конечно, сначала мы этот законопроект лоббировали, поскольку считали, что принятие профильного закона поможет легализировать услугу медиации, повысить доверие к ней. Но в условиях, когда возможность влиять на качественное содержание закона становится непредсказуемой, отсутствие закона тоже становится вариантом, устраивающим медиаторов. Важно также помнить, что даже самый хороший закон может привлечь на рынок случайных и недобросовестных медиаторов. Наверное, поэтому в Великобритании медиация без профильного закона существует более 20 лет. Для английских медиаторов конкуренция и репутация услуги - главные регуляторы на рынке. Впрочем, если в итоге законопроект примут, будем приспосабливаться и думать, как работать по его нормам.

По какому принципу могут привлекаться независимые медиаторы для разрешения споров государства с налогоплательщиками?

Владислав Кочкаров: Это будет зависеть от желания государства и налогоплательщиков организовать нормальный диалог. Естественно, этот диалог должен строиться на каких-то четких принципах. Одним из них является беспристрастность. И безусловно, диалог должен быть добровольным. Как раз некоторая заангажированность отдельных руководителей территориальных налоговых органов, на мой взгляд, не позволила максимально эффективно отработать в октябре - декабре прошлого года и получить еще большие результаты в ходе эксперимента. Потому что им, принимая во внимание главную цель по наполнению госбюджета, сложно перестроиться прежде всего в психологическом плане. Поэтому беспристрастность человека, который будет организовывать диалог бизнеса с властью, его понимание данного процесса являются ключевым условием.

Галина Еременко: Помимо личностных факторов, может мешать отсутствие опыта применения. Если у меня нет опыта, соответственно, я не верю, что это получится. Представителей государственных налоговых органов могут интересовать вопросы собственной безопасности. Мы с этим сталкивались в судах, когда судьи, поддерживающие медиацию, боятся рекомендовать услугу, опасаясь, что их обвинят в коррупции. Поэтому нужна какая-то легитимная основа для принятия подобных решений. Как вариант было бы допустимо, чтобы стороны обращались в суд, там вели мирные переговоры с посредниками или без и там же легализировали медиационное соглашение с помощью подписи судьи под мировым соглашением. В таком случае будут возникать гарантии безопасности, гарантии того, что стороны в конечном итоге не пойдут на попятную и откажутся от договоренностей или их заставят это сделать новые начальники, прокуроры и т. д. При этом подменять понятия и путать мировое соглашение и медиационно нельзя. Мировое соглашение - это процедурный акт, закрывающий в правовом поле процесс переговоров. То, о чем могут договариваться в медиации, часто выходит за рамки предмета спора и ложится в основу содержания медиационного соглашения.

Можно ли спрогнозировать, что медиация в налоговых спорах будет применяться лишь в отношении крупных налогоплательщиков?

Владислав Кочкаров: Безусловно, и это подтверждает тот опыт, о котором мы упоминали. Из 4 млрд., которые удалось получить из спорных сумм, около 90 % составляли споры с крупными налогоплательщиками. Поэтому в первую очередь целесообразно применять эту процедуру с ними. Это тот контингент, который готов идти на определенные риски в плане доверия к налоговой службе и понимает, что данные риски могут быть оправданными. Ведь обе стороны хотят сохранить лицо и выйти из конфликтной ситуации с нормальным решением. Крупные налогоплательщики - это специфическая категория, постоянно контактирующая с налоговой службой. Поэтому всем сторонам хотелось бы, чтобы этот контакт велся в здоровом русле.

Какую роль играли в ходе эксперимента юристы? Мешали ли они в ходе переговоров, давая сторонам свои рекомендации, как действовать по закону, а не для налаживания диалога?

Владислав Кочкаров: Когда мы определяли для себя поле деятельности эксперимента, изначально пришли к тому, что нужно выбрать те спорные ситуации, по которым уже есть решения в пользу как налоговой службы, так и плательщика. Юристы в данном массиве работы не мешали. Они понимали наличие или отсутствие судебной перспективы, понимали, что Высший административный суд может поддержать как суд первой инстанции, принявший решение в пользу плательщика налогов, так и апелляционную инстанцию, поддержавшую налоговую. Сегодня налоговое законодательство располагает изобилием коллизионных норм, которые могут трактоваться по-разному. Поэтому юристам изначально очень сложно дать правовую оценку с учетом наличия или отсутствия судебной перспективы. В этих условиях юристам было сложно давать какие-то гарантии, что ситуация будет развиваться в определенном русле.

Насколько сложно выиграть судебный спор с налоговой? Юристы жалуются, что судиться с государством - очень неблагодарное дело, поскольку суд также поддерживает фискальную политику для пополнения бюджета.

Андрей Пронченко (PricewaterhouseCoopers): Есть такое понимание в бизнес-среде, что судиться с налоговой абсолютно бесперспективно. Особенно если речь идет о больших суммах доначисления. Однако все зависит от обстоятельств, качества проделанной работы со стороны налоговых органов и качества подготовительной работы со стороны налогоплательщика. Статистика по спорам с налоговыми органами - это очень неточная наука. Например, по нашему мнению, не существует надежной статистики относительно налоговых споров по категориям дел. Есть налоговые споры, по которым устоявшейся практики не существует. Многие из них могли бы быть рассмотрены в рамках процедуры медиации, налогового компромисса или другого метода альтернативного разрешения спора.

Однако здесь важным элементом является не только восстановление доверия между государством и налогоплательщиком, а скорее, зарождение этого самого доверия. Когда мы обсуждаем с нашими клиентами возможность и необходимость обжалования налогового доначисления, то для компаний очень важно наличие такого правового поля, в котором они смогут спокойно функционировать.

Проиграют ли медиаторы, если диалог бизнеса с налоговой будет в итоге построен на другом альтернативном методе разрешения споров, скажем, на обычных мирных переговорах?

Галина Еременко: Не думаю, ведь в итоге должны выиграть сами стороны - бизнес и государство. Мы говорим, что в переговорах, проводимых с учетом интересов сторон (как с посредником, так и без него), целью является достижение результата и (это важно!) сохранение отношений. Если заявляется цель - выстраивание партнерских отношений между государством и налогоплательщиками, переговоры - лучший способ достичь этого. Партнеры не идут в суд. Они сначала обмениваются информацией, точками зрения по поводу произошедшего события, ищут варианты решения. В результате каждый мог бы получить то, что ему нужно, без лишних трат времени, денег, нервов: государство - реальные поступления в бюджет, налогоплательщик - справедливый результат для себя, покой для контрагентов и мотивацию выплачивать справедливые налоги в дальнейшем.

Беседовал Сергей Саченко, главный редактор портала ЮРЛИГА