Не секрет, що порядок денний на політичній арені вже давно формується навколо виборів Президента України 2015 року. Вже зараз провладні політичні сили намагаються створити передумови для переобрання свого лідера на другий термін, а опозиційні до влади - прагнуть перешкодити в створенні таких передумов і навпроти, шукають шляхи до дострокового припинення повноважень чинного Президента. У контексті цієї ситуації рядом експертів, політичних і громадських діячів був критично сприйнятий прийнятий 6 листопада 2012 Закон України "Про всеукраїнський референдум" № 5475 - VI (далі - Закон). Думаю, реакція на такий закон і не могла бути іншою, адже він регулює гостре політичне питання - внесення змін до Конституції України в період підготовки до виборів Президента. Питання в тому, чи дійсно, заяви про невідповідність Закону нормам діючої Конституції і міжнародним стандартам мають під собою юридичні підстави або це просто черговий привід для опозиційних сил "зробити з мухи слона" і виставити Президента узурпатором?
У цій статті я не задаюся метою проаналізувати Закон з точки зору його демократичності і відповідності міжнародним стандартам, не намагатимуся дати оцінку якості виписаних в нім процедур - до мене цього вистачає якісно і ретельно зробили інші визнані експерти (Ю. Ключковский, В. Мусияка, И. Колиушко, Ю. Кириченко, інші). Скажу лише що, на мою думку, з точки зору юридичної техніки, цей Закон є документом украй низької якості, що містить неприпустимо багато як внутрішніх протиріч і так і неузгодженостей із вже існуючими нормами. У свою чергу, постараюся спокійно, без зайвих емоцій і політичних оцінок дати чисто юридичну оцінку нормам Закону на предмет можливості їх використання для цілей внесення змін до Конституції України і розібратися чи дійсно цей Закон може стати знаряддям узурпації влади Президентом України?
Зміна конституційних норм за ініціативою народу
Виникнення державного суверенітету у народів і ухвалення основних (перших) законів - це надскладні питання теорії держави і права, які не мають однозначного рішення на прикладному рівні. Наприклад, шукати правильну і безапеляційну відповідь на майже філософське питання: чи мала Верховна Рада України в 1996 році право приймати Конституцію України, якій фактично від імені Українського народу обмежила його ж право на безпосереднє ухвалення рішень, - рівносильно спробі визначити що було раніше - курка або яйце.
Конституція - не просто основний закон і фундамент національного законодавства України, це ще і філософський, світоглядний документ Українського народу. Можна довго дискутувати з приводу легітимності Основного закону в редакції від 28 червня 1996 року (особисто у мене її легітимність не викликає ніяких питань), проте, не викликає сумнівів що цей день став своєрідною точкою відліку для держави Україна і є ключовим в історії розвитку її правового поля. З цієї миті в Україні реально почав діяти принцип верховенства Конституції, а відповідність Конституції стала основним критерієм легітимності будь-яких нормативних документів в Україні (у тому числі і законів), яким впродовж багатьох років керувалося і держава Україна і Український народ. На цій фундаментальній позиції (легітимності діючої Конституції) я коштую і саме з неї вважаю за можливе аналізувати ситуацію, що склалася.
Конституція має вищу юридичну силу. Закони і інші нормативно-правові акти ухвалюються на основі Конституції і повинні відповідати їй (стаття 8 Конституцій України). Окрім правила вищої юридичної сили Конституції, принцип її верховенства забезпечується її цілісністю і прямотою дії її норм. Це означає, зокрема, що Конституція є одним документом, який містить вичерпний перелік конституційних норм. Так, в Україні не може існувати інша, альтернативна, додаткова Конституція, не можуть окремо від Конституції існувати конституційні закони/норми або будь-які інші нормативні документи, які мали б вищу, ніж Конституція або рівну з нею юридичну силу, навіть якщо такі документи були б прийняті безпосередньо Українським народом.
Якщо простіше - Український народ, як єдине і первинне джерело влади, навіть реалізовуючи своє, передбачене ст. 5 Конституцій, виняткове право визначати і змінювати конституційний лад, не може просто на всеукраїнському референдумі "відмінити" Конституцію або прийняти нову. Річ у тому, що своїм правом встановити конституційний лад Український народ вже одного разу скористався і, прагнучи узабезпечити таке своє рішення від спотворення, створив механізми його захисту. Один з таких механізмів є невід'ємною частиною вже встановленого конституційного ладу - це порядок внесення змін до Конституції України, який чітко описаний в розділі XIII Конституції. У таких умовах, будь-яка спроба, навіть самого Українського народу змінити вже встановлений в Україні конституційний лад з порушенням передбаченого в розділі XIII Конституції України порядку є фактично спробою "переустановити" конституційний лад, читай - спробою "переучредить" держава Україна.
Враховуючи викладене, такі питання як "схвалення нової редакції Конституції України", "відміна, втрата сили або визнання недійсним закону про внесення змін до Конституції України" взагалі не можуть бути предметом всеукраїнського референдуму в умовах існуючого конституційного ладу. І якщо питання про "відміну, втраті дії або визнання недійсним закону", як предмет референдуму, просто суперечить принципу зворотної дії нормативних актів в часі і здоровому глузду, то діяльність по організації всеукраїнського референдуму з питання "схвалення нової редакції Конституції" - слід взагалі вважати спрямованій на скидання існуючого конституційного ладу в Україні. Тому, навіть аналізувати процедуру проведення референдуму з цих питань вважаю недоцільним. Що стосується процедури проведення всеукраїнського референдуму з питань внесення змін до Конституції України, то вона, безумовно, може і має бути об'єктом ретельного аналізу.
Референдум, як механізм внесення змін до діючої Конституції
Діюча Конституція України встановлює загальний порядок внесення в неї змін (ст. 154, 155 Конституцій) і спеціальний порядок (ст. 156 Конституцій) внесення змін до "захищених" її розділів (розділ I "Загальні стани", розділ III "Вибори. Референдум" і розділ XIII "Внесення змін до Конституції України"). При цьому спеціальний порядок торкається не стільки внесення змін до текстів згаданих розділів, скільки внесення змін до усієї Конституції відносно питань, вже врегульованих нормами "захищених" розділів. Так, наприклад, створення нового розділу Конституції, в якому б "уточнювалося" або "доповнювалося" регулювання питань вже врегульованих нормами захищених розділів Конституції вимагає дотримання спеціального порядку.
Відповідно до загального порядку:
- у Верховну Раду України подається законопроект про внесення змін до Конституції України. Подати його можуть Президент України або 150 депутатів Верховної Ради України;
- проходить "схвалення" законопроекту більшістю депутатів Верховної ради України (його повинні схвалити 226 депутатів);
- схвалений законопроект виноситься для прийняття на наступну чергову сесію Верховної Ради України;
- законопроект ухвалюється конституційною більшістю депутатів Верховної Ради України (повинні проголосувати 300 депутатів);
- ухвалений Закон підписується, публікується і набуває чинності в порядку, передбаченому ст. 94 Конституції України.
Згідно із спеціальним порядком:
- у Верховну Раду України подається законопроект про внесення змін до "захищених" розділів Конституції України. Подати його можуть Президент України або 300 депутатів Верховної Ради України;
- законопроект ухвалюється конституційною більшістю депутатів Верховної Ради України (повинні проголосувати 300 депутатів);
- ухвалений Закон підписується, публікується і набуває чинності в порядку, передбаченому ст. 94 Конституції України, але не раніше його твердження на відповідному всеукраїнському референдумі, про що повинно бути вказано в тексті самого Закону;
- Президент призначає всеукраїнський референдум для затвердження прийнятого Верховною Радою України закону про внесення змін до Конституції України;
- у разі твердження на всеукраїнському референдумі Закон про внесення змін до "захищених" розділів Конституції набуває чинності.
В той же час, згідно Конституції України (розділ III) всеукраїнський референдум:
- з питань зміни території України призначається Верховною Радою України;
- з питань внесення змін до "захищених" розділів Конституції України (розділ I "Загальні стани", розділ III "Вибори. Референдум" і розділ XIII "Внесення змін до Конституції України") призначається Президентом України;
- проголошується Пр?зидентом України за народною ініціативою з будь-яких питань, винесення яких на референдум не суперечить Конституції України.
Як бачимо, для цілей внесення змін до Конституції України, референдум існує лише як стадія твердження вже прийнятого Верховною Радою України закону про внесення змін до "захищених" розділів Конституції України не залежно від "суб'єкта ініціації" його проведення. Враховуючи це, спроба законодавця штучно розділити в Законі "суб'єктів призначення" і "суб'єктів ініціації" проведення референдуму (ст. 14 Закону) не призводить до виникнення можливості проведення референдумів про внесення змін до Конституції України за народною ініціативою.
Отже, в умовах існуючого конституційного ладу, винесення на всеукраїнський референдум будь-якого питання про внесення змін до Конституції, окрім твердження прийнятого Верховною Радою України Закону про внесення змін до "захищених" розділів Конституції України, є грубим її порушенням.
Спроби ж законодавця виправдати введення по суті нового способу внесення змін до Конституції - всеукраїнського референдуму за народною ініціативою - необхідністю створити механізм реалізації права Українського народу, як суверена, на безпосередню демократію, вважаю чисто політичними і такими, що не мають під собою ніяких правових підстав.
Увагу прибічників протилежній позиції хотів би звернути на те, що згідно ст. 5 Конституцій України, Український народ, як носій суверенітету, здійснює владу як безпосередньо, так і через органи державної влади і місцевого самоврядування. Ці форми здійснення Українським народом влади є рівнозначними, а механізми їх реалізації вже вибрані і встановлені самим Українським народом в Конституції України. Так, наприклад, існує обраний Українським народом показний орган - Верховна Рада України, за допомогою якого Український народ може, в межах встановленої процедури, вносити необхідні зміни в Конституцію. У таких умовах, говорити про необхідність створення окремого механізму безпосередньої демократії, за допомогою якого Український народ мав би можливість безпосередньо і самостійно (без залучення створених ним же органів державної влади) міняти Конституцію, як мінімум безпідставно.
Створення альтернативного конституційного правового поля - ящик Пандори або подарунок анархістам
Підводячи підсумки, не можу не повернутися до украй небезпечної для України теми, яку я вже побічно зачіпав на початку цієї статті, - питання легітимності діючої Конституції, особливо з урахуванням її спотворення Рішенням Конституційного суду України в 2010 році. Річ у тому, що у разі проведення за правилами нового Закону всеукраїнського референдуму за ініціативою народу про прийняття нової редакції Конституції України (читай - новій Конституції) - фактично може бути прийнята нова, але не скасована стара Конституція. Такий висновок очевидний, адже діюча Конституція передбачає лише одно основу для припинення дії її норм - внесення змін в порядку, передбаченому розділом XIII. У такій ситуації, нова Конституція суперечитиме все ще діючою старою і виникне конфлікт, усунути який у рамках одного правового поля буде неможливо, оскільки одночасно фактично існуватиме два взаємовиключних конституційних будуючи (фактично - дві держави). Державу Україна вимушена буде захищати себе і свою Конституцію від нової державної освіти, а громадяни - прибічники старої Конституції мати право не виконувати будь-які накази владних інституцій, які базуватимуться на нормах нової Конституції. Такі накази можуть бути розцінені ними як явно злочинні, і вони вимушені будуть захищати себе, свої права усіма доступними їм за діючою Конституцією способами...
Не прогнозуватиму до чого може привести така ситуація. Проте, усіх кого, як і мене, лякає така перспектива, закликаю вже сьогодні звернути увагу на головне - Законом України "Про всеукраїнський референдум" від 6 листопада 2012 № 5475 - VI фактично розпочато формування альтернативного існуючому конституційного правового поля, внаслідок чого діючий конституційний лад опинився в небезпеці. В таких обставинах, на мою думку, украй актуальним стає питання захисту існуючої Конституції доки це можливо зробити мирним шляхом.
Олексій Гончаруккерівний партнер ЮФ Constructive Lawyers
* - "Золотий парашут" (у корпоративному праві) - це локальна норма (система норм), що передбачає виплату керівникові підприємства великих штрафних санкцій у разі дострокового звільнення акціонерами підприємства. Широко використовується як запобіжник недружньому поглинанню підприємства.
