Не секрет, что повестка дня на политической арене уже давно формируется вокруг выборов Президента Украины 2015 года. Уже сейчас провластные политические силы пытаются создать предпосылки для переизбрания своего лидера на второй срок, а оппозиционные к власти - стремятся помешать в создании таких предпосылок и напротив, ищут пути к досрочному прекращению полномочий действующего Президента. В контексте этой ситуации рядом экспертов, политических и общественных деятелей был критически воспринят принятый 6 ноября 2012 Закон Украины «О всеукраинском референдуме» № 5475-VI (далее - Закон). Думаю, реакция на такой закон и не могла быть другой, ведь он регулирует острый политический вопрос - внесение изменений в Конституцию Украины в период подготовки к выборам Президента. Вопрос в том, действительно ли, заявления о несоответствии Закона нормам действующей Конституции и международным стандартам имеют под собой юридические основания или это просто очередной повод для оппозиционных сил «сделать из мухи слона» и выставить Президента узурпатором?
В этой статье я не задаюсь целью проанализировать Закон с точки зрения его демократичности и соответствия международным стандартам, не буду пытаться дать оценку качеству выписанных в нем процедур - до меня это достаточно качественно и тщательно сделали другие признанные эксперты (Ю. Ключковский, В. Мусияка , И. Колиушко, Ю. Кириченко, другие). Скажу лишь что, по моему мнению, с точки зрения юридической техники, этот Закон является документом крайне низкого качества, содержащим недопустимо много как внутренних противоречий и так и несогласованностей с уже существующими нормами. В свою очередь, постараюсь спокойно, без лишних эмоций и политических оценок дать чисто юридическую оценку нормам Закона на предмет возможности их использования для целей внесения изменений в Конституцию Украины и разобраться действительно ли этот Закон может стать орудием узурпации власти Президентом Украины?
Изменение конституционных норм по инициативе народа
Возникновение государственного суверенитета у народов и принятие основных (первых) законов - это сверхсложные вопросы теории государства и права, которые не имеют однозначного решения на прикладном уровне. Например, искать правильный и безапелляционный ответ на почти философский вопрос: имела ли Верховная Рада Украины в 1996 году право принимать Конституцию Украины, которой фактически от имени Украинского народа ограничила его же право на непосредственное принятие решений - равносильно попытке определить что было раньше - курица или яйцо.
Конституция - не просто основной закон и фундамент национального законодательства Украины, это еще и философский, мировоззренческий документ Украинского народа. Можно долго дискутировать по поводу легитимности Основного закона в редакции от 28 июня 1996 года (лично у меня ее легитимность не вызывает никаких вопросов), однако, не вызывает сомнений что этот день стал своеобразной точкой отсчета для государства Украина и является ключевым в истории развития ее правового поля. С этого момента в Украине реально начал действовать принцип верховенства Конституции, а соответствие Конституции стало основным критерием легитимности любых нормативных документов в Украине (в том числе и законов), которым в течение многих лет руководствовалось и государство Украина и Украинский народ. На этой фундаментальной позиции (легитимности действующей Конституции) я стою и именно с неё считаю возможным анализировать сложившуюся ситуацию.
Конституция имеет высшую юридическую силу. Законы и другие нормативно-правовые акты принимаются на основе Конституции и должны соответствовать ей (статья 8 Конституции Украины). Кроме правила высшей юридической силы Конституции, принцип ее верховенства обеспечивается ее целостностью и прямотой действия ее норм. Это означает, в частности, что Конституция является одним документом, который содержит исчерпывающий перечень конституционных норм. Так, в Украине не может существовать иная, альтернативная, дополнительная Конституция, не могут отдельно от Конституции существовать конституционные законы/нормы или любые другие нормативные документы, которые имели бы высшую, чем Конституция или равную с ней юридическую силу, даже если такие документы были бы приняты непосредственно Украинским народом.
Если проще - Украинский народ, как единый и первичный источник власти, даже реализуя свое, предусмотренное ст. 5 Конституции, исключительное право определять и изменять конституционный строй, не может просто на всеукраинском референдуме "отменить" Конституцию или принять новую. Дело в том, что своим правом установить конституционный строй Украинский народ уже единожды воспользовался и, стремясь обезопасить такое свое решение от искажения, создал механизмы его защиты. Один из таких механизмов является неотъемлемой частью уже установленного конституционного строя - это порядок внесения изменений в Конституцию Украины, который четко описан в разделе XIII Конституции. В таких условиях, любая попытка, даже самого Украинского народа изменить уже установленный в Украине конституционный строй с нарушением предусмотренного в разделе XIII Конституции Украины порядка является фактически попыткой «переустановить» конституционный строй, читай - попыткой «переучредить» государство Украина.
Учитывая изложенное, такие вопросы как «одобрение новой редакции Конституции Украины», «отмена, потеря силы или признание недействительным закона о внесении изменений в Конституцию Украины» вообще не могут быть предметом всеукраинского референдума в условиях существующего конституционного строя. И если вопрос об «отмене, утрате действия или признания недействительным закона», как предмет референдума, просто противоречит принципу обратного действия нормативных актов во времени и здравому смыслу, то деятельность по организации всеукраинского референдума по вопросу «одобрения новой редакции Конституции» - следует вообще считать направленной на свержение существующего конституционного строя в Украине. Поэтому, даже анализировать процедуру проведения референдума по этим вопросам считаю нецелесообразным. Что касается процедуры проведения всеукраинского референдума по вопросам внесения изменений в Конституцию Украины, то она, безусловно, может и должна быть объектом тщательного анализа.
Референдум, как механизм внесения изменений в действующую Конституцию
Действующая Конституция Украины устанавливает общий порядок внесения в нее изменений (ст. 154, 155 Конституции) и специальный порядок (ст. 156 Конституции) внесения изменений в «защищенные» ее разделы (раздел I «Общие положения», раздел III «Выборы. Референдум» и раздел XIII «Внесение изменений в Конституцию Украины»). При этом специальный порядок касается не столько внесения изменений в тексты упомянутых разделов, сколько внесения изменений во всю Конституцию относительно вопросов, уже урегулированных нормами «защищенных» разделов. Так, например, создание нового раздела Конституции, в котором бы «уточнялось» или «дополнялось» регулирование вопросов уже урегулированных нормами защищенных разделов Конституции требует соблюдения специального порядка.
В соответствии с общим порядком:
- в Верховную Раду Украины подается законопроект о внесении изменений в Конституцию Украины. Подать его могут Президент Украины или 150 депутатов Верховной Рады Украины;
- проходит «одобрение» законопроекта большинством депутатов Верховной рады Украины (его должны одобрить 226 депутатов);
- одобренный законопроект выносится для принятия на следующую очередную сессию Верховной Рады Украины;
- законопроект принимается конституционным большинством депутатов Верховной Рады Украины (должны проголосовать 300 депутатов);
- принятый Закон подписывается, публикуется и вступает в силу в порядке, предусмотренном ст. 94 Конституции Украины.
Согласно специальному порядку:
- в Верховную Раду Украины подается законопроект о внесении изменений в «защищенные» разделы Конституции Украины. Подать его могут Президент Украины или 300 депутатов Верховной Рады Украины;
- законопроект принимается конституционным большинством депутатов Верховной Рады Украины (должны проголосовать 300 депутатов);
- принятый Закон подписывается, публикуется и вступает в силу в порядке, предусмотренном ст. 94 Конституции Украины, но не ранее его утверждения на соответствующем всеукраинском референдуме, о чем должно быть указано в тексте самого Закона;
- Президент назначает всеукраинский референдум для утверждения принятого Верховной Радой Украины закона о внесении изменений в Конституцию Украины;
- в случае утверждения на всеукраинском референдуме Закон о внесении изменений в «защищенные» разделы Конституции вступает в силу.
В то же время, согласно Конституции Украины (раздел III) всеукраинский референдум:
- по вопросам изменения территории Украины назначается Верховной Радой Украины;
- по вопросам внесения изменений в «защищенные» разделы Конституции Украины (раздел I «Общие положения», раздел III «Выборы. Референдум» и раздел XIII «Внесение изменений в Конституцию Украины») назначается Президентом Украины;
- провозглашается Пр?зидентом Украины по народной инициативе по любым вопросам, вынесение которых на референдум не противоречит Конституции Украины.
Как видим, для целей внесения изменений в Конституцию Украины, референдум существует лишь как стадия утверждения уже принятого Верховной Радой Украины закона о внесении изменений в «защищенные» разделы Конституции Украины не зависимо от «субъекта инициирования» его проведения. Учитывая это, попытка законодателя искусственно разделить в Законе «субъектов назначения» и «субъектов инициирования» проведения референдума (ст. 14 Закона) не приводит к возникновению возможности проведения референдумов о внесении изменений в Конституцию Украины по народной инициативе.
Итак, в условиях существующего конституционного строя, вынесение на всеукраинский референдум любого вопроса о внесении изменений в Конституцию, кроме утверждения принятого Верховной Радой Украины Закона о внесении изменений в «защищенные» разделы Конституции Украины, является грубым ее нарушением.
Попытки же законодателя оправдать введение по сути нового способа внесения изменений в Конституцию - всеукраинского референдума по народной инициативе - необходимостью создать механизм реализации права Украинского народа, как суверена, на непосредственную демократию, считаю чисто политическими и не имеющими под собой никаких правовых оснований.
Внимание сторонников противоположной позиции хотел бы обратить на то, что согласно ст. 5 Конституции Украины, Украинский народ, как носитель суверенитета, осуществляет власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и местного самоуправления. Эти формы осуществления Украинским народом власти являются равнозначными, а механизмы их реализации уже выбраны и установлены самим Украинским народом в Конституции Украины. Так, например, существует избранный Украинским народом представительный орган - Верховная Рада Украины, посредством которого Украинский народ может, в пределах установленной процедуры, вносить необходимые изменения в Конституцию. В таких условиях, говорить о необходимости создания отдельного механизма непосредственной демократии, с помощью которого Украинский народ имел бы возможность непосредственно и самостоятельно (без привлечения созданных им же органов государственной власти) менять Конституцию, как минимум безосновательно.
Создание альтернативного конституционного правового поля - ящик Пандоры или подарок анархистам
Подводя итоги, не могу не вернуться к крайне опасной для Украины теме, которую я уже косвенно затрагивал в начале этой статьи - вопросу легитимности действующей Конституции, особенно с учетом ее искажения Решением Конституционного суда Украины в 2010 году. Дело в том, что в случае проведения по правилам нового Закона всеукраинского референдума по инициативе народа о принятии новой редакции Конституции Украины (читай - новой Конституции) - фактически может быть принята новая, но не отменена старая Конституция. Такой вывод очевиден, ведь действующая Конституция предусматривает лишь одно основание для прекращения действия ее норм - внесение изменений в порядке, предусмотренном разделом XIII. В такой ситуации, новая Конституция будет противоречить все еще действующей старой и возникнет конфликт, устранить который в рамках одного правового поля будет невозможно, так как одновременно будет фактически существовать два взаимоисключающих конституционных строя (фактически - два государства). Государство Украина вынуждена будет защищать себя и свою Конституцию от нового государственного образования, а граждане - сторонники старой Конституции иметь право не выполнять любые приказы властных институций, которые будут базироваться на нормах новой Конституции. Такие приказы могут быть расценены ними как явно преступные, и они вынуждены будут защищать себя, свои права всеми доступными им по действующей Конституции способами...
Не буду прогнозировать к чему может привести такая ситуация. Однако, всех кого, как и меня, пугает такая перспектива, призываю уже сегодня обратить внимание на главное - Законом Украины «О всеукраинском референдуме» от 6 ноября 2012 № 5475-VI фактически начато формирование альтернативного существующему конституционного правового поля, в результате чего действующий конституционный строй оказался в опасности. В таких обстоятельствах, по моему мнению, крайне актуальным становится вопрос защиты существующей Конституции пока это возможно сделать мирным путем.
Алексей Гончарук, управляющий партнер ЮФ Constructive Lawyers
* - «Золотой парашют» (в корпоративном праве) - это локальная норма (система норм), предусматривающая выплату руководителю предприятия крупных штрафных санкций в случае досрочного увольнения акционерами предприятия. Широко используется как предохранитель недружественному поглощению предприятия.
