Позитивні і негативні зміни в адміністративному судочинстві

Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України відносно удосконалення окремих положень адміністративного судочинства" № 4054 - VI від 17.11.2011 р. (далі - Закон) вніс безліч поправок і змін в положення Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАСУ). Загальна спрямованість Закону - зробити адміністративний процес більше оперативним, виключити або хоч би мінімізувати можливість зловживання учасниками процесу їх процесуальними правами, забезпечити одноманітність положень КАСУ з аналогічними положеннями інших процесуальних кодексів (питання заяви відведення судді після початку судового розгляду, відновлення втраченого судочинства та ін.).

Проте окрім позитиву, який несе Закон, слід також відмітити, що деякі його положення сформульовані украй невдало. Благий намір законодавця мінімізувати зловживання учасниками процесу їх процесуальними правами обернувся надмірним урізуванням процесуальних можливостей учасника впливати на хід судочинства, що викликає сумнів в дійсній відповідності законодавчих нововведень європейським стандартам в області здійснення правосуддя і, зокрема, положенням Європейській конвенції з прав людини 1950 г.

Серед положень Закону, заслуговуючих схвалення, необхідно відмітити наступні:

1. Зменшений кількісний склад колегії суддів в суді касаційної інстанції (ч. 4 ст. 24 КАСУ).

Відповідно до нової редакції ч. 4 ст. 24 КАСУ перегляд судових рішень в касаційному порядку здійснюється колегією у складі трьох суддів разом п'яти, як це було раніше. Вважаємо, що таке зміна внесена з метою "розвантажити" Вищий адміністративний суд України (далі - ВАСУ), в якому перегляд судових рішень відбувається в середньому з дворічним запізненням через велику кількість даних касаційних скарг і нестачі суддівських кадрів. Зменшення кількісного складу колегії суддів для розгляду касаційних скарг дозволить формувати одночасно більшу кількість колегій і збільшити потік касаційних скарг, що розглядаються одночасно.

2. Термін звернення суб'єктів владних повноважень до адміністративного суду обмежений 6 місяцями з дня виникнення підстав для звернення в суд (ч. 2 ст. 99 КАСУ).

Вказане нововведення безумовно носить позитивний характер, оскільки воно спрямоване на досягнення юридичної визначеності в публічно-правових стосунках. До того ж воно зрівнює позивачів - як суб'єктів владних повноважень, так і громадян і юридичних осіб - в можливостях реалізації права на звернення до суду лише впродовж строго певного тимчасового відрізку. Адже в попередній редакції ст. 99 КАСУ обмежувальний шестимісячний термін поширювався лише на позови осіб (фізичних і юридичних) до суб'єкта владних повноважень і позови прокурора в інтересах особи до суб'єкта владних повноважень. В той же час необхідно відмітити, що украй невдалим є формулювання абзацу другого ч. 2 ст. 99 КАСУ, яким власне і була доповнена ця стаття Кодексу : "для звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень встановлюється шестимісячний термін, який, якщо не встановлене інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що надають суб'єктові владних повноважень право на пред'явлення передбачених законом вимог. …". Виникають цілком природні питання - що таке "підстави, що надають суб'єктові владних повноважень право на пред'явлення требовани" і коли у суб'єктів владних повноважень виникають такі підстави? Нинішня редакція ст. 99 КАСУ на ці питання не відповідає, що, у свою чергу, може привести до зловживань процесуальними правами з боку суб'єктів владних повноважень.

3. Подаючи адміністративний позов, суб'єкт владних повноважень зобов'язаний відправити відповідачеві і третім особам копію позову і додатків до нього рекомендованим листом з повідомленням про вручення (ч. 3 ст. 106 КАСУ).

На наш погляд, ця безперечно позитивна зміна, яка спрямована передусім на уніфікацію адміністративного процесу з господарським і цивільним процесами, а також на те, щоб позбавити суд від обтяжливого для нього обов'язку здійснювати відправку позовних заяв відповідачам і третім особам.

4. Термін на звернення до адміністративного суду не підлягає відновленню (ст. 100, ч. 4 ст. 102 КАСУ).

Відповідно до нової редакції ст. 100 КАСУ адміністративний позов, поданий після закінчення терміну звернення до адміністративного суду, встановленого ст. 99 Кодексу, оставляется без розгляду, якщо суд на підставі позовної заяви і прикладених до нього матеріалів не знайде підстав для визнання причин пропуску терміну звернення до адміністративного суду шанобливими. При цьому позовна заява може бути залишена без розгляду як на стадії вирішення питання про відкриття виробництва у адміністративній справі без проведення судового засідання, так і в ході підготовчого виробництва або судового розгляду справи. Термін звернення до адміністративного суду, встановленого ст. 99 КАСУ, є аналогом терміну позовної давності з тією лише різницею, що термін позовної давності застосовується для цілей цивільного і господарського процесів. При цьому відповідні положення Цивільного кодексу України (далі - ГКУ) не передбачають інституту відновлення терміну позовної давності, одночасно передбачаючи інститут надання порушеному праву захисту після закінчення терміну позовної давності, якщо суд знайде шанобливими причини пропуску терміну позовної давності (ч. 5 ст. 267 ГКУ). Ст. 100 КАСУ до внесення в неї змін Законом від 07.07.2010 р. № 2453 - VI (новий Закон про судоустрій і статус суддів) також не вживала відносно терміну на звернення до адміністративного суду термін "відновлення терміну", а передбачала, що "адміністративна справа розглядається в порядку, встановленому цим Кодексом, … якщо суд визнає причину пропуску терміну … шанобливою".

Після внесення змін 07.07.2010 р. ст. 100 КАСУ, що передбачає "відновлення терміну на звернення до адміністративного суду"пішла врозріз з формулюванням ч. 4 ст. 267 ГКУ, яка ніякого відновлення терміну не передбачала і до цього дня не передбачає. Нинішнє повернення законодавця до колишнього формулювання статті 100 КАСУ приводить норми КАСУ у відповідність з аналогічними нормами ГКУ. Таким чином, тепер при пропуску терміну на звернення до адміністративного суду з причин, визнаних судом шанобливими, порушеному праву позивача надається захист поза терміном, передбаченим ст. 99 КАСУ, проте суд не відновлює цей термін.

5. Можливість складання визначень в скороченому виді (ч. 7 ст. 160 КАСУ).

Раніше адміністративний суд мав право виносити шляхом оголошення тільки вступною і резолютивною частин виключно постанови. Тепер же законодавець надав суду можливість відкласти на декілька днів складання не лише постанови, але і визначення суду, оголосивши в судовому засіданні лише його вступну і резолютивну частині.

6. Особа, що не брала участі в справі, але відносно якого суд вирішив питання про його права, свободи, інтереси або обов'язки, може отримати в суді, в якому знаходиться адміністративна справа, копію рішення, наявного в матеріалах цієї справи, прийнятої адміністративним судом будь-якої інстанції (ч. 5 ст. 167 КАСУ).

Очевидно, встановлюючи таку норму в КАСУ, законодавець керувався наміром зробити адміністративне судочинство прозорішим і дати можливість зацікавленим особам без особливих перешкод отримати копію рішення суду для того, щоб залежно від викладеного в нім визначити свої подальші дії, наприклад, оскаржити рішення суду або ж звернеться з позовом до відповідних осіб. По суті таке нововведення є позитивним і в деякій мірі навіть революційним. Проте ми вважаємо, що утілити його в життя на практиці буде украй складне, практично неможливе. Досить тільки замислитися над тим, як зможе працівник канцелярії суду оцінити - впливає або не впливає конкретне рішення суду на права і обов'язки особи, що звернулася в канцелярію з проханням про отримання копії рішення суду, - щоб зрозуміти, що без законодавчої регламентації вказаної процедури положення ч. 5 ст. 167 КАСУ навряд чи запрацює на практиці.

7. Суд апеляційної інстанції втрачає повноваження направляти справу на новий розгляд до суду першої інстанції (ст. 198 КАСУ).

Нинішня редакція ст. 198 КАСУ не передбачає повноваження апеляційного суду відмінити постанову і направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції. Виходячи із ст. 195 КАСУ, при розгляді апеляційних скарг апеляційний суд користується правами суду першої інстанції. Отже, ніщо не повинне перешкоджати суду апеляційної інстанції самому здійснити новий розгляд справи замість того, щоб відправляти справу на новий розгляд до суду першої інстанції. З цієї причини ми вважаємо, що відміна п. 6 ч. 1 ст. 198 КАСУ не обмежує конституційне право особи на апеляційне оскарження і є обгрунтованим і - що головне - "нешкідливим" обмеженням повноважень апеляційного суду.

8. У КАСУ впроваджений інститут відновлення втраченого судочинства (розділ VII).

Впровадження вказаного інституту в адміністративному процесі є не лише черговим кроком на шляху до уніфікації з цивільним процесом (адже в Цивільному процесуальному кодексі України цей інститут існував спочатку, з моменту прийняття Кодексу), але також встановлює додаткові гарантії повноцінного і ефективного судового захисту прав учасників адміністративного виробництва.

Що ж до негативних моментів, то серед них ми, передусім, бачимо такі:

1. Сторін позбавили права клопотати про колегіальний розгляд справи (ч. 2 ст. 24 КАСУ).

Ст. 24 КАСУ в колишній редакції передбачала, що адміністративні справи розглядаються в окружному адміністративному суді колегією суддів по клопотанню однієї із сторін або за ініціативою суду. Законом ч. 2 ст. 24 КАСУ викладена таким чином, що колегіальний розгляд справ в окружному адміністративному суді можливий лише за ініціативою суду. На наш погляд, таке положення ущемляє процесуальні права сторін.

2. Надмірно скорочений термін вручення судової повістки (ч. 3 ст. 35 КАСУ).

Віднині мінімальний термін для вручення судової повістки, замість семи днів, складає три дні до судового засідання. Вважаємо, що законодавець, задавшись метою щоб то не було прискорити адміністративний процес, занадто "захопився" і скоротив навіть ті терміни, які скорочувати не варто було. Суть встановленого ч. 3 ст. 35 граничного терміну полягає в тому, щоб дати особі, що бере участь в справі, досить часу для підготовки до судового засідання і прибуття до суду. Навряд чи триденний термін можна вважати достатнім для цих цілей.

3. Відсутність можливості касаційного оскарження у справах про примусове відчуження земельної ділянки за мотивами громадської необхідності (ч. 6 ст. 1831 КАСУ).

Відповідно до нової редакції ч. 6 ст. 1831 КАСУ судом апеляційної інстанції у справах про примусове відчуження земельної ділянки за мотивами громадської необхідності являється Вищий адміністративний суд України, рішення якого є остаточним і оскарженню не підлягає. Призначивши ВАСУ судом апеляційної інстанції по цій категорії справ і вказавши, що його рішення є остаточним і оскарженню не підлягає, законодавець таким чином позбавив учасників цієї категорії справ права на касаційне оскарження судового рішення. Нинішня редакція ч. 6 ст. 1831 КАСУ прямо суперечить ст. 129 КУ, яка свідчить, що основними принципами судочинства, серед інших, являється забезпечення апеляційного і касаційного оскарження рішення суду.

4. Вирішення питання обгрунтованості касаційної скарги ще до відкриття касаційного виробництва (п. 5 ч. 5 ст. 214 КАСУ).

Суддя-доповідач відмовляє у відкритті касаційного провадження у справі, якщо касаційна скарга є необгрунтованою і викладені в ній аргументи не викликають необхідності перевірки матеріалів справи. Очевидно, на стадії вирішення питання про відкриття касаційного виробництва неможливо дійти висновку про те, чи обгрунтована касаційна скарга, адже для цього треба ретельно вивчити матеріали справи, правові позиції сторін, розглянути касаційну скаргу по суті. Природно, наявність такої норми в КАСУ дає суддям ВАСУ широкі можливості для зловживань.

ВИСНОВКИ:

Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України відносно удосконалення окремих положень адміністративного судочинства" вніс безліч поправок і змін в положення КАСУ, причому як позитивних, так і негативних. Так, наприклад, термін звернення суб'єктів владних повноважень до адміністративного суду обмежений 6 місяцями з дня виникнення підстав для звернення до суду, а термін на звернення до адміністративного суду не підлягає відновленню. Тепер при пропуску терміну на звернення до адміністративного суду з причин, визнаних судом шанобливими, порушеному праву позивача надається захист поза терміном, передбаченим ст. 99 КАСУ, проте суд не відновлює цей термін.