Положительные и отрицательные изменения в административном судопроизводстве

Закон Украины "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно усовершенствования отдельных положений административного судопроизводства" № 4054-VI от 17.11.2011 г. (далее - Закон) внес множество поправок и изменений в положения Кодекса административного судопроизводства Украины (далее - КАСУ). Общая направленность Закона - сделать административный процесс более оперативным, исключить или хотя бы минимизировать возможность злоупотребления участниками процесса их процессуальными правами, обеспечить единообразие положений КАСУ с аналогичными положениями других процессуальных кодексов (вопросы заявления отвода судье после начала судебного рассмотрения, восстановления утраченного судебного производства и др.).

Однако помимо позитива, который несет Закон, следует также отметить, что некоторые его положения сформулированы крайне неудачно. Благое намерение законодателя минимизировать злоупотребление участниками процесса их процессуальными правами обернулось чрезмерным урезанием процессуальных возможностей участника влиять на ход судебного производства, что вызывает сомнение в действительном соответствии законодательных новшеств европейским стандартам в области осуществления правосудия и, в частности, положениям Европейской конвенции по правам человека 1950 г.

Среди положений Закона, заслуживающих одобрения, необходимо отметить следующие:

1. Уменьшен количественный состав коллегии судей в суде кассационной инстанции (ч. 4 ст. 24 КАСУ).

В соответствии с новой редакцией ч. 4 ст. 24 КАСУ пересмотр судебных решений в кассационном порядке осуществляется коллегией в составе трех судей вместе пяти, как это было раньше. Полагаем, что такое изменение внесено с целью "разгрузить" Высший административный суд Украины (далее - ВАСУ), в котором пересмотр судебных решений происходит в среднем с двухгодичным опозданием из-за большого количества рассматриваемых кассационных жалоб и нехватки судейских кадров. Уменьшение количественного состава коллегии судей для рассмотрения кассационных жалоб позволит формировать одновременно большее количество коллегий и увеличить поток рассматриваемых одновременно кассационных жалоб.

2. Срок обращения субъектов властных полномочий в административный суд ограничен 6 месяцами со дня возникновения оснований для обращения в суд (ч. 2 ст. 99 КАСУ).

Указанное нововведение безусловно носит положительный характер, поскольку оно направлено на достижение юридической определенности в публично-правовых отношениях. К тому же оно уравнивает истцов - как субъектов властных полномочий, так и граждан и юридических лиц - в возможностях реализации права на обращение в суд лишь в течение строго определенного временного отрезка. Ведь в предыдущей редакции ст. 99 КАСУ ограничительный шестимесячный срок распространялся лишь на иски лиц (физических и юридических) к субъекту властных полномочий и иски прокурора в интересах лица к субъекту властных полномочий. Вместе с тем необходимо отметить, что крайне неудачной является формулировка абзаца второго ч. 2 ст. 99 КАСУ, которым собственно и была дополнена эта статья Кодекса: "для обращения в административный суд субъекта властных полномочий устанавливается шестимесячный срок, который, если не установлено другое, исчисляется со дня возникновения оснований, дающих субъекту властных полномочий право на предъявление предусмотренных законом требований. …». Возникают вполне естественные вопросы - что такое «основания, дающие субъекту властных полномочий право на предъявление требовани" и когда у субъектов властных полномочий возникают такие основания? Нынешняя редакция ст. 99 КАСУ на эти вопросы не отвечает, что, в свою очередь, может привести к злоупотреблениям процессуальными правами со стороны субъектов властных полномочий.

3. Подавая административный иск, субъект властных полномочий обязан отправить ответчику и третьим лицам копию иска и приложений к нему заказным письмом с уведомлением о вручении (ч. 3 ст. 106 КАСУ).

С нашей точки зрения, это бесспорно положительное изменение, которое направлено прежде всего на унификацию административного процесса с хозяйственным и гражданским процессами, а также на то, чтобы избавить суд от обременительной для него обязанности осуществлять отправку исковых заявлений ответчикам и третьим лицам.

4. Срок на обращение в административный суд не подлежит восстановлению (ст. 100, ч. 4 ст. 102 КАСУ).

В соответствии с новой редакцией ст. 100 КАСУ административный иск, поданный по истечении срока обращения в административный суд, установленного ст. 99 Кодекса, оставляется без рассмотрения, если суд на основании искового заявления и приложенных к нему материалов не найдет оснований для признания причин пропуска срока обращения в административный суд уважительными. При этом исковое заявление может быть оставлено без рассмотрения как на стадии решения вопроса об открытии производства в административном деле без проведения судебного заседания, так и в ходе подготовительного производства или судебного рассмотрения дела. Срок обращения в административный суд, установленный ст. 99 КАСУ, является аналогом срока исковой давности с той лишь разницей, что срок исковой давности применяется для целей гражданского и хозяйственного процессов. При этом соответствующие положения Гражданского кодекса Украины (далее - ГКУ) не предусматривают института восстановления срока исковой давности, одновременно предусматривая институт предоставления нарушенному праву защиты по истечении срока исковой давности, если суд найдет уважительными причины пропуска срока исковой давности (ч. 5 ст. 267 ГКУ). Ст. 100 КАСУ до внесения в нее изменений Законом от 07.07.2010 г. № 2453-VI (новый Закон о судоустройстве и статусе судей) также не употребляла в отношении срока на обращение в административный суд термин "восстановление срока", а предусматривала, что "административное дело рассматривается в порядке, установленном этим Кодексом, … если суд признает причину пропуска срока … уважительной".

После внесения изменений 07.07.2010 г. ст. 100 КАСУ, предусматривающая "восстановление срока на обращение в административный суд", пошла вразрез с формулировкой ч. 4 ст. 267 ГКУ, которая никакого восстановления срока не предусматривала и по сей день не предусматривает. Нынешний возврат законодателя к прежней формулировке статьи 100 КАСУ приводит нормы КАСУ в соответствие с аналогичными нормами ГКУ. Таким образом, теперь при пропуске срока на обращение в административный суд по причинам, признанным судом уважительными, нарушенному праву истца предоставляется защита вне срока, предусмотренного ст. 99 КАСУ, однако суд не восстанавливает этот срок.

5. Возможность составления определений в сокращенном виде (ч. 7 ст. 160 КАСУ).

Раньше административный суд имел право выносить путем оглашения только вступительной и резолютивной частей исключительно постановления. Теперь же законодатель предоставил суду возможность отложить на несколько дней составление не только постановления, но и определения суда, огласив в судебном заседании лишь его вступительную и резолютивную части.

6. Лицо, не принимавшее участия в деле, но относительно которого суд решил вопрос о его правах, свободах, интересах или обязанностях, может получить в суде, в котором находится административное дело, копию решения, имеющегося в материалах этого дела, принятого административным судом любой инстанции (ч. 5 ст. 167 КАСУ).

Очевидно, устанавливая такую норму в КАСУ, законодатель руководствовался намерением сделать административное судопроизводство более прозрачным и дать возможность заинтересованным лицам без особых препятствий получить копию решения суда для того, чтобы в зависимости от изложенного в нем определить свои дальнейшие действия, например, обжаловать решение суда или же обратится с иском к соответствующим лицам. По сути такое новшество является положительным и в некоторой степени даже революционным. Однако мы полагаем, что воплотить его в жизнь на практике будет крайне сложно, практически невозможно. Достаточно только задуматься над тем, как сможет работник канцелярии суда оценить - влияет или не влияет конкретное решение суда на права и обязанности лица, обратившегося в канцелярию с просьбой о получении копии решения суда, - чтобы понять, что без законодательной регламентации указанной процедуры положение ч. 5 ст. 167 КАСУ вряд ли заработает на практике.

7. Суд апелляционной инстанции лишается полномочия направлять дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции (ст. 198 КАСУ).

Нынешняя редакция ст. 198 КАСУ не предусматривает полномочия апелляционного суда отменить постановление и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции. Исходя из ст. 195 КАСУ, при рассмотрении апелляционных жалоб апелляционный суд пользуется правами суда первой инстанции. Следовательно, ничто не должно препятствовать суду апелляционной инстанции самому осуществить новое рассмотрение дела вместо того, чтобы отправлять дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции. По этой причине мы считаем, что отмена п. 6 ч. 1 ст. 198 КАСУ не ограничивает конституционное право лица на апелляционное обжалование и является обоснованным и - что главное - "безвредным" ограничением полномочий апелляционного суда.

8. В КАСУ внедрен институт восстановления утраченного судебного производства (раздел VII).

Внедрение указанного института в административном процессе является не только очередным шагом на пути к унификации с гражданским процессом (ведь в Гражданском процессуальном кодексе Украины этот институт существовал изначально, с момента принятия Кодекса), но также устанавливает дополнительные гарантии полноценной и эффективной судебной защиты прав участников административного производства.

Что же касается негативных моментов, то среди них мы, прежде всего, видим такие:

1. Сторон лишили права ходатайствовать о коллегиальном рассмотрении дела (ч. 2 ст. 24 КАСУ).

Ст. 24 КАСУ в прежней редакции предусматривала, что административные дела рассматриваются в окружном административном суде коллегией судей по ходатайству одной из сторон или по инициативе суда. Законом ч. 2 ст. 24 КАСУ изложена таким образом, что коллегиальное рассмотрение дел в окружном административном суде возможно лишь по инициативе суда. На наш взгляд, такое положение ущемляет процессуальные права сторон.

2. Чрезмерно сокращен срок вручения судебной повестки (ч. 3 ст. 35 КАСУ).

Отныне минимальный срок для вручения судебной повестки, вместо семи дней, составляет три дня до судебного заседания. Полагаем, что законодатель, задавшись целью во что бы то ни стало ускорить административный процесс, слишком "увлекся" и сократил даже те сроки, которые сокращать не стоило. Суть установленного ч. 3 ст. 35 предельного срока заключается в том, чтобы дать лицу, участвующему в деле, достаточно времени для подготовки к судебному заседанию и прибытия в суд. Вряд ли трехдневный срок можно считать достаточным для этих целей.

3. Отсутствие возможности кассационного обжалования по делам о принудительном отчуждении земельного участка по мотивам общественной необходимости (ч. 6 ст. 1831 КАСУ).

В соответствии с новой редакцией ч. 6 ст. 1831 КАСУ судом апелляционной инстанции по делам о принудительном отчуждении земельного участка по мотивам общественной необходимости является Высший административный суд Украины, решение которого является окончательным и обжалованию не подлежит. Назначив ВАСУ судом апелляционной инстанции по этой категории дел и указав, что его решение является окончательным и обжалованию не подлежит, законодатель таким образом лишил участников этой категории дел права на кассационное обжалование судебного решения. Нынешняя редакция ч. 6 ст. 1831 КАСУ прямо противоречит ст. 129 КУ, которая гласит, что основными принципами судопроизводства, среди прочих, является обеспечение апелляционного и кассационного обжалования решения суда.

4. Решение вопроса обоснованности кассационной жалобы еще до открытия кассационного производства (п. 5 ч. 5 ст. 214 КАСУ).

Судья-докладчик отказывает в открытии кассационного производства по делу, если кассационная жалоба является необоснованной и изложенные в ней доводы не вызывают необходимости проверки материалов дела. Очевидно, на стадии разрешения вопроса об открытии кассационного производства невозможно прийти к выводу о том, обоснована ли кассационная жалоба, ведь для этого нужно тщательно изучить материалы дела, правовые позиции сторон, рассмотреть кассационную жалобу по сути. Естественно, наличие такой нормы в КАСУ дает судьям ВАСУ широкие возможности для злоупотреблений.

ВЫВОДЫ:

Закон Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно усовершенствования отдельных положений административного судопроизводства» внес множество поправок и изменений в положения КАСУ, причем как положительных, так и отрицательных. Так, например, срок обращения субъектов властных полномочий в административный суд ограничен 6 месяцами со дня возникновения оснований для обращения в суд, а срок на обращение в административный суд не подлежит восстановлению. Теперь при пропуске срока на обращение в административный суд по причинам, признанным судом уважительными, нарушенному праву истца предоставляется защита вне срока, предусмотренного ст. 99 КАСУ, однако суд не восстанавливает этот срок.