Про те, що мораторії це вселенське зло, говорилося і писалося дуже багато. Не будемо тут повторювати сказане, а перейдемо одразу до суті.
Суть же полягає в тому, як із цим злом боротися.
Для початку слід розібратись, що це? Далі з'ясувати, для чого це робилось. Потім подивитись, чи було досягнуто те, для чого це робилось, і врешті вирішити, що з цим робити.
Обґрунтовану відповідь на усі ці питання ми надали у Моніторинговому звіті, з яким можна ознайомитись на сайті Мін'юсту, в рубриці «структура»/«центральний апарат Міністерства»/«структурні підрозділи Міністерства»/«Директорат правосуддя та кримінальної юстиції»/«моніторинг впровадження та аналіз ефективності НПА» або перейти за цим посиланням. У цій статті ми коротко це опишемо.
І так, що це?
Мораторій простими словами - це легітимована законом заборона виконувати рішення суду, котре Конституцією України визначено обов'язковим до виконання і виконання якого держава має гарантувати, а також заборона відкривати провадження у справі про банкрутство боржника чи заборона проводити процедуру його ліквідації або санації. Фактично, мораторій це легітимована законом можливість для боржника не виконувати свої зобов'язання повністю або частково.
На сьогодні в Україні діє 13 мораторіїв у сфері примусового виконання рішень і 11 у процедурах банкрутства. Кожен з цих мораторіїв ми детально описали в Моніторинговому звіті, тут же наведемо окремі приклади.
Так, мораторій на стягнення майна громадян, переданого в забезпечення за споживчими кредитами в іноземній валюті, встановлений Законом України від 03.06.2014 № 1304-VII, передбачає, що не може бути примусово звернено стягнення на нерухоме житлове майно/об'єкт незавершеного житлового будівництва, що є предметом іпотеки, якщо таке майно виступає як забезпечення виконання зобов'язань позичальника або майнового поручителя за кредитами, наданими йому в іноземній валюті, та за умови, що:
1) таке нерухоме житлове майно використовується як місце постійного проживання (навіть і без реєстрації) або є об'єктом незавершеного житлового будівництва, при тому що у позичальника у власності немає іншого власного житла;
загальна площа такого житла не перевищує 140 квадратних метрів для квартири та 250 квадратних метрів для будинку;
2) за недостатності коштів, одержаних стягувачем від реалізації предмета застави/іпотеки, на покриття боргу (у зв'язку зі зміною курсу долара та вартості житла).
Крім того, кредитна установа (банк) не має права відступити (відчужити) на користь (у власність) іншої особи свої права вимоги до позичальників за кредитами, забезпеченням за якими виступає вищезазначене майно/майнові права.
Інший приклад - мораторій на відкриття провадження у справі про банкрутство відносно всіх підприємств на період дії карантину, встановленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню коронавірусної хвороби COVID-19, встановлений прикінцевими та перехідними положеннями Кодексу України з процедур банкрутства, передбачає, що:
на період дії карантину та протягом 90 днів з дня його скасування не допускається відкриття проваджень у справах про банкрутство боржників - юридичних осіб за заявою кредиторів за вимогами, що виникли з 12 березня 2020 року, а також продовжується строк, протягом якого сам боржник зобов'язаний звернутися до господарського суду із заявою про відкриття провадження у справі про банкрутство у разі загрози його неплатоспроможності, якщо він доведе, що неможливість дотримання встановленого Кодексом місячного строку на таке звернення була спричинена поширенням коронавірусної хвороби COVID-19 та/або заходами боротьби з поширенням цієї хвороби.
Для чого це робилось?
Мораторії впроваджувались Законами України як тимчасовий захід, для покращення становища окремих підприємств чи галузі в цілому. Деякі з мораторіїв були впровадженні у зв'язку з окупацією території України і втратою контролю над певною її частиною.
Так необхідність прийняття мораторію на застосування заходів примусового виконання рішень щодо стягнення заборгованості з підприємств оборонно-промислового комплексу - учасників Державного концерну «Укроборонпром», що мають стратегічне значення для економіки і безпеки держави, на користь юридичної особи держави-агресора та/або держави-окупанта або юридичної особи з іноземними інвестиціями чи іноземного підприємства держави-агресора та/або держави-окупанта (встановленого Законом України від 12.07.2018 № 2508-VIII), обґрунтовувалася наявністю ситуації, за якої підприємства держави-агресора, які уклали ряд господарських договорів з підприємствами українського оборонно-промислового комплексу на поставку товарів військового призначення та подвійного використання, штучно зловживають своїми правами.
По укладених договорах кошти в якості передоплати (часто у повному обсязі), були зараховані на українські підприємства і товар по замовленню було виготовлено, однак фактично поставити товар на територію замовника було неможливо у зв'язку з введенням в дію указу Президента України «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 27 серпня 2014 року «Про заходи щодо удосконалення державної військово-технічної політики» № 691/2014 від 27 серпня 2014 року, яким передбачено припинення експорту до Російської Федерації товарів військового призначення та подвійного використання з метою їх військового кінцевого використання Російською Федерацією, за винятком космічної техніки, яка застосовується для досліджень та використання космосу в мирних цілях у рамках міжнародних космічних проектів.
Таким чином, кошти замовника було в повному обсязі використано на виробництво продукції, однак передати її виявилося неможливо, як і не вдавалося швидко знайти покупця на такий товар індивідуальної специфікації, щоб повернути кошти. Через це підприємства-замовники продукції почали звертатися, в порушення правил підсудності, до судів на території Російської Федерації для стягнення заборгованості, пені та інших штрафних санкцій, незважаючи на посилання українських підприємств на обставини непереборної сили (форс-мажорні). За результатами необ'єктивного проведення судового розгляду на території держави-агресора винесено ряд судових рішень, за якими українська сторона зобов'язана виплачувати суми, що перевищують вартість самого договору, що гостро відображалося на бюджеті оборонного сектору. Як наслідок - робота підприємств українського оборонно-промислового комплексу гальмувалася або зупинялася, що негативно відображалося на обороноздатності України.
Інший приклад - прийняття Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо відновлення діяльності Державного акціонерного товариства «Чорноморнафтогаз» від 22.11.2018 № 2618-VIII, яким встановлений мораторій на дію арештів та відчуження майна ДАТ «Чорноморнафтогаз» у виконавчих провадженнях, обґрунтовувався втратою доступу до більшості активів товариства, розташованих на території Автономної республіки Крим, внаслідок нелегітимних дій на території півострова у березні 2014 року.
Зазначені обставини практично унеможливили подальше нормальне ведення товариством господарської діяльності та виконання договорів, укладених до тимчасової окупації території України. Відновлення повноцінної роботи товариства було необхідним для ремонту краново-монтажного судна «Тітан-2», яке знаходиться в Мексиці, фінансування та залучення інвесторів для розробки газових родовищ, в тому числі тих, технічний стан яких потребує значних капіталовкладень, що в цілому є стратегічно важливим для забезпечення енергетичної безпеки України.
Мораторій на застосування заходів примусового виконання рішень щодо державних вугледобувних підприємств, встановлений Законом України «Про відновлення платоспроможності державних вугледобувних підприємств» від 13.04.2017 № 2021-VIII, обґрунтовувався кризовим виробничим та фінансово-економічним станом вугільної промисловості України, що склався з об'єктивних та суб'єктивних причин, а його головною метою було забезпечення стабілізації роботи державних вугільних підприємств на перехідний період. Це мало надати необхідний час Міненерговугіллю якісно підготувати визначені ним державні шахти до приватизації, модернізувати наявний фонд для виходу державних підприємств на самоокупність. Для цього необхідно було призупинити банкрутство і блокування рахунків державних вугільних підприємств на період до 1 січня 2019 року (пізніше дію мораторію було продовжено до 1 січня 2022 року).
Ще приклад: Законом України від 15.05.2018№ 2417-VIII внесено зміни у Закон України «Про питну воду, питне водопостачання та водовідведення» та Закон України «Про теплопостачання» доповнено нормами, відповідно до яких введено мораторій - заборонено звернення стягнення та накладення арешту на кошти, що перебувають на спеціальних рахунках, в тому числі для кредитних коштів суб'єктів господарювання у сфері теплопостачання, а також централізованого водопостачання та водовідведення, отриманих від міжнародних фінансових організацій на реалізацію інвестиційних проектів (заходів) в Україні.
Прийняття Закону зумовлювалося існуванням ситуації, відповідно до якої внаслідок проведення виконавчих дій з виконання рішення суду на поточних рахунках зазначених суб'єктів господарювання арештовувалися кошти міжнародних фінансових організацій, які призначені для виконання інвестиційних проектів (заходів), згідно з умовами міжнародних договорів, тобто мали цільове призначення для використання. За таких обставин суб'єкти господарювання у сферах тепло-, водопостачання та водовідведення об'єктивно не могли виконати зобов'язання, передбачені міжнародними договорами, та здійснити у визначені терміни заходи, спрямовані на покращення якості послуг, облік спожитих ресурсів тощо. Це негативно відображалося на взаємовідносинах з міжнародними фінансовими організаціями та, відповідно, на репутації України.
|
Олександр Олійник |
Чи було досягнуто те, для чого це робилось?
Підготовлений Міністерством юстиції Моніторинговий звіт є першою комплексною працею, у котрій систематизовано та структуровано відомості по кожному з мораторіїв, проаналізовано, чи була досягнута мета запровадження відповідного мораторію.
Для визначення масштабу та гостроти проблем, спричинених дією мораторіїв, та підготовки пропозицій по їх розв'язанню було використано відомості, надані заінтересованими сторонами під час консультацій, фахових обговорень; досліджено ряд праць експертів різних сфер діяльності держави, котрі зачіпає дія мораторіїв; вивчено судову практику; а також проведено аналіз статистичних даних з таких джерел:
1) відомості, отримані від органів державної влади на запити Мін'юсту;
2) інформація, зібрана органами державної виконавчої служби;
3) відкриті дані, опубліковані органами державної влади на офіційних веб-сайтах, та відомості, отримані із загальнодоступних джерел інформації.
Органами державної виконавчої служби зібрано статистичні дані по кожному окремому мораторію, що ускладнює чи унеможливлює примусове виконання судових рішень за 2020 рік. Узагальнення цих даних показало, що по більш ніж 62 тисячам виконавчих документів примусове виконання було ускладнено чи унеможливлено у зв'язку з дією мораторіїв на суму близько 145 мільярдів гривень.
Проаналізувавши отриману інформацію, було сформовано наступні антирейтинги:
за кількістю невиконаних судових рішень «лідирує» мораторій на застосування примусової реалізації майна державних підприємств (від 05.01.2002) - майже 27 тисяч судових рішень обтяжено дією мораторію на загальну суму понад 34 мільярди 599 мільйонів гривень;
за сумами несплачених боргів «лідером» виявився мораторій на задоволення вимог іпотекодержателя за рахунок предмета іпотеки, розташованого на території проведення антитерористичної операції (від 15.10.2014) - майже 77 мільярдів гривень боргу є несплаченим у зв'язку з його дією. За результатами здійсненого аналізу мораторіїв на виконання судових рішень встановлено, що на момент їх запровадження:
не було належним чином досліджено потенційний негативний вплив мораторіїв, а також логічну послідовність щодо наявності прямої залежності наслідків ухвалених рішень стосовно запровадження мораторіїв на вирішення проблем кожної з відповідних сфер дії мораторіїв;
не було визначено ключових індикаторів, які б підтверджували чи спростовували досягнення основних цілей мораторіїв, та строків їх виконання.
Сам факт наявності мораторію викривляє суть правової держави та підриває її основні принципи, порушує засади виконання судових рішень: зокрема, розподіл і сплата коштів здійснюється на розсуд боржника всупереч процедурам судочинства (де право розсуду під час ухвалення рішення належить виключно судді) та виконавчого провадження (у якому законом встановлено пропорційність та черговість погашення боргу, що має здійснювати державний чи приватний виконавець).
Наприкінці 2018 року відбулися експертні обговорення для побудови діалогу з українськими органами влади на тему виконання рішень ЄСПЛ, учасниками яких були представники профільних українських міністерств, урядових і неурядових установ, судових органів, а також громадських і правозахисних організацій.
Під час цих обговорень експерти зазначали, що ситуація з боргами державних підприємств є характерною для України. Це здебільшого пов'язано з успадкуванням попередньої (пострадянської) центральної та регульованої економічної системи. При цьому, з одного боку, влада визнає своє право власності на ці суб'єкти, але, з іншого боку, не бажає брати на себе всю відповідальність за їхні зобов'язання.
Як наслідок, мораторії вже не слугують своїй первісній меті - цілям захисту інтересів держави. Також вони не допомагають стягнути борги чи визначати пріоритетність їхнього погашення під час провадження у справах про неплатоспроможність. Вони скоріше обтяжують державу новими боргами та ускладнюють ситуацію, аніж забезпечують практично здійснені рішення.
Так, наприклад, показники діяльності державних шахт демонструють, що мораторій на застосування заходів примусового виконання рішень щодо державних вугледобувних підприємств, серед іншого, не впливає на вирішення проблем функціонування шахт в Україні.
Незважаючи на вжиття фінансових та інших заходів і підтримку галузі з боку держави, динаміка основних показників стану державного сектору вугільної промисловості свідчить, що криза в галузі тільки посилюється. Майже 96 відсотків шахт понад 20 років працюють без реконструкції, що в свою чергу, призводить до наявності значної кількість збиткових неперспективних шахт. В той же час, враховуючи складну ситуацію в національній економіці, держава не має можливості підтримувати збиткові підприємства вугільної промисловості, - до такого висновку дійшов Уряд України, схвалюючи Концепцію реформування та розвитку вугільної промисловості на період до 2020 року відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України від 24 травня 2017 року № 733-р.
Згідно з інформацією, розміщеною на офіційному веб-сайті Міндовкілля, на державних шахтах України видобуток зменшився майже вдвічі, водночас дотація на 1 тонну вугільної продукції зросла майже в 3,7 рази.
Як наслідок, на сьогодні, державні вугледобувні підприємства мають значну кредиторську заборгованість, а майже все майно вугледобувних підприємств знаходиться в податковій заставі або під арештом.
Як вбачається із аналізу ситуації, що склалася, при запровадженні даного мораторію не було приділено належної уваги для розроблення альтернативних варіантів врегулювання ситуації, а за наявності вищезазначених проблем функціонування вугледобувних підприємств продовження терміну дії мораторію не є безумовно належним та ефективним способом відновлення платоспроможності цих підприємств, та порушує права та законні інтереси кредиторів.
Загалом, можна стверджувати, що держава після запровадження мораторіїв на виконання судових рішень вже не в змозі належним чином контролювати процеси, які викликані дією цих мораторіїв. Не в змозі контролювати те, що породила.
Що з цим робити?
Скасування мораторіїв має відбуватися шляхом ухвалення одного загального закону, який має визначити необхідні заходи для зняття кожного конкретного мораторію.
Втім, зняття мораторіїв не повинно означати одномоментного припинення дії усіх законодавчих актів, якими запроваджувалися обмеження/заборони на виконання судових рішень.
Рекомендовані такі шляхи скасування мораторіїв:
1) одразу безумовно скасувати мораторії (де це можливо);
2) поступово скасувати дію мораторіїв у найкоротший можливий строк.
При цьому існують певні мораторії, для скасування яких потребується вжиття додаткових заходів, у зв'язку з чим рекомендується встановити перехідний період для поступового скасування у найкоротший можливий строк дії таких мораторіїв та/або особливі умови примусового виконання рішень.
Особливостями такого перехідного періоду є потреба у формуванні органами державної влади, відповідальними за конкретну сферу, чіткого плану заходів і конкретизації дій на їх виконання для усунення проблем сфери.
При цьому варто сформувати перелік стратегічно значимих підприємств, а також підприємств, майно яких (яке використовується в роботі) не може бути реалізоване. Визначити особливий порядок виконання такими підприємствами своїх зобов'язань.
Для підготовки проєкту закону пропонується Кабінету Міністрів України дати доручення відповідальним органам державної влади підготувати та подати Міністерству юстиції України пропозиції щодо вжиття конкретно визначених заходів у межах перехідного періоду, необхідних для скасування мораторіїв.
Більш детальні рекомендації читайте в Моніторинговому звіті.
Окрім цього, ми запланували проведення презентації і обговорення Моніторингового звіту, так що ви можете отримати більше інформації, відвідавши або подивившись цей захід в мережі інтернет.
Захід відбудеться 29 липня 2021 року більш детальна інформація про нього буде розміщена на вебсайті Мін'юсту.
Долучайтесь, поборемо це зло разом!
Олександр Олійник
Директор директорату правосуддя та кримінальної юстиції,
к.ю.н., заслужений юрист України
Адвокати НААУ вирішують всі робочі завдання на одній платформі. LIGA360: Адвокат НААУ надсилатиме автоматичні сповіщення про зміни законодавства, судових рішень й останні новини юридичної галузі. Отримайте тестовий доступ прямо зараз.
Часто працюєте з договорами? Перевірте їх з функціоналом CONTRACTUM у LIGA360. Незначущі слова, помилки в нумерації, реквізитах та структурі підсвітяться автоматично. Замовте прямо зараз і зробіть договірну роботу ефективнішою.
