OLAF (фр. Office de Lutte Anti-Fraude, Европейское бюро противодействия мошенничеству), - единственный орган
Европейского Союза, уполномоченный выявлять, расследовать и противодействовать мошенничеству с фондами ЕС.
В данном контексте термин «мошенничество» применяется в широком смысле
и включает любые незаконные действия с финансами Европейского Союза:
включая доходную (налоги и отчисления стран - членов ЕС)
и расходную (финансирование проектов и программ) составляющие,
а также коррупционные правонарушение касающиеся фондов ЕС,
- выявление и расследование которых находится в исключительной компетенции OLAF.
Штаб-квартира OLAF находится в здании Еврокомиссии в Брюсселе.
24 - 26 сентября сего года украинская парламентская делегация, возглавляемая Председателем Комитета по налоговой и таможенной политике Ниной Южаниной с официальным визитом посетила Брюссель где состоялись встречи с представителями Еврокомиссии и Европарламента с целью обсуждения создания и запуска Национального бюро финансовой безопасности. В рамках визита делегация посетила штаб-квартиру Европейского бюро противодействия мошенничеству в Брюсселе, в составе делегации преобладали эксперты - разработчики законопроекта «О Национальном бюро финансовой безопасности Украины», был проведен ряд встреч в том числе с постоянным докладчиком Европарламента по Украине Михаэлем Галером, - участники делегации с оптимизмом оценивают результаты визита и верят что нашли поддержку для НБФБ в Евросоюзе. Был ли продуктивным этот визит и окажет ли Еврокомиссия реальную поддержку разработчикам законопроекта о НБФБ, - работа проделана объемная и последние события вселяют осторожный оптимизм, однако пока что мы можем только строить свои догадки, наверняка же Украина узнает об этом лишь во время голосования в сессионном зале за законопроект «О Национальном бюро финансовой безопасности»!
Нужен ли Украине единый орган по борьбе с финансовой, в т. ч. налоговой, и экономической преступностью, хищениями бюджетных средств? Каким он должен быть, какую из зарекомендовавших себя в мировой практике моделей следует принять за основу при его создании, какова должна быть следственная компетенция этого органа и сможет ли он преломить ситуацию в борьбе с финансовой преступностью и в то же время избежать соблазна реинкарнировать в ее координатора и «крышу» (как это уже случалось с его предшественниками), и какие действующие правоохранительные органы он должен будет заменить, - ответы на эти и некоторые другие вопросы читатели, интересующиеся правоохранительной тематикой и реформами системы государственного управления, смогут найти в этом статье. Ответ казалось бы очевиден: кончено же - «да», однако если все же «да» - то тогда «как», каким образом, как выбраться из прорвы в которую мы летим уже несколько лет и все никак не можем достичь дна - когда украинских граждан, казалось бы ко всему привыкших, охватывает растерянность от того что нет такого «плохо» которое не могло бы стать еще хуже …
Если сегодня расследованием преступлений в сфере экономики и финансов, которое «часто-густо» превращается с одной стороны - в «прессинг» законопослушного бизнеса (скажите, а кто же у нас не пользуется «схемами» - вопрос каким … и в каком, как говорится, качестве), и с другой стороны - в «крышевание» теневиков-схемщиков (тема видов и способов уклонения от уплаты налогов, формирования фиктивного налогового кредита, минимизации таможенных платежей, легализации и отмывания денежных средств, «обналички» и «смазывающей» их коррупции является небезинтересной сама по себе и мы непременно посвятим ей одну из будущих наших статей, сегодня же речь пойдет немного о другом), занимаются аж ПЯТЬ правоохранительных органов … так что на ум сразу приходит известная пословица … про нянек и дитя без глазу. Итак, перечислим их, как говорится, поименно:
1. Налоговая милиция (осуществляют оперативную работу и следствие) Государственной фискальной службы Украины (в дальнейшем для удобства будем именовать ее НМ);
2. Департамент защиты экономики (ДЗЕ НП) (осуществляют оперативную работу) и Главное следственное управление (осуществляют следствие) Национальной полиции Украины;
3. Управление контрразведовательной защиты интересов государства в сфере экономической безопасности (УКЗИГСЭБ) (осуществляют оперативную работу) и Главное следственное управление (осуществляют следствие) СБУ,
4. следователи Государственного бюро расследований (осуществляют следствие, Бюро находится в состоянии подготовки к началу работы), однако поскольку Бюро до сих пор еще не начало работу, его следственные полномочия по-прежнему осуществляют следственные подразделения Генеральной прокуратуры Украины.
5. детективы Национального антикоррупционного бюро Украины (осуществляют оперативную работу и следствие по ст. 209 УК Украины в пределах своей следственной компетенции);
- а также и их территориальные подразделения.
Итого целых ПЯТЬ правоохранительных органов имеют оперативную и следственную компетенцию в сфере экономики и финансов (как государственных, так и частных)! Не слишком ли много для находящейся в затяжной стагнации экономики? При этом все эти компетентные структуры имеют в своем пользовании государственные специально оборудованные здания, автотранспорт, спецтехнику и оружие, информационные базы данных, подготовленных сотрудников получающих государственную зарплату и имеющих льготы, получают государственное финансирование.
А каковы результаты? Вот они (при статистическом анализе использованы некоторые данные из статьи А. В. Баганца, которая является на мой взгляд любопытнейшим и, пожалуй, единственным на сегодняшний день открытым исследованием такого рода в Украине. Статья «Соблюдение конституционных прав и свобод граждан отдельными правоохранительными органами (1я часть)» адвоката, правозащитника, в прошлом заместителя Генерального прокурора Украины Алексея Васильевича Баганца приводится по материалам интернет-издания «Протокол» 29.08.2018 г. - прим. автора):
1) в 2017 году только в производстве следователей Национальной полиции находилось 2 054 821 уголовное производство (в 2016 году - 1 860 877), завершено расследование в 875 042 уголовных производствах из которых 748 191 или 85,5 % закрыто за отсутствием события или состава преступления а также по причине отсутствия достаточных доказательств, а остаток незаконченных уголовных производств на конец 2017 года составил 1 032 423 дела.
2) 01.01.2017 г. вступили в силу изменения в Налоговый кодекс Украины № 1797-VIII согласно которых налоговая милиция оказалась вне закона, - «по ошибке» из НК Украины был исключен раздел XVIII-2 «Налоговая милиция»; профильный Комитет Парламента предпринял попытку дать аутентичное (толкование законодателя) данной правовой коллизии путем издания письма № 04-27/10-1226 от 12.01.2017 г. где указал что налоговая милиция будет продолжать осуществлять свои полномочия до вступления в силу соответствующего закона о «правопреемнике». Однако судебная практика в данной казусной ситуации «раздвоилась» - некоторые суды игнорируют позицию Парламента и отказывают следователям налоговой милиции в согласовании следственных действий и не принимают обвинительные акты (например, Дарницкий суд г. Киева, активно распространяется такая практика в Днепропетровской, Черниговской области и некоторых других), в то время как большинство судов прислушалось к мнению законодателей и продолжают принимать материалы у следователей НМ. Такой, не побоюсь этого слова «полулегальный» статус налоговой милиции несомненно создает правовую неразбериху и сумятицу как для налоговой милиции, так и для предпринимателей, судей, адвокатов так и для прокуроров которые массово начали принимать дела, подследственные НМ, в свое производство с привлечением к участию следователей и оперативником НМ в руководимых следователями прокуратуры следственно-оперативных группах. Статистика тоже является показательной - так в 2017 году в производстве НМ находилось 7 197 уголовных дел из которых закончено расследованием 2 605 дела - т. е. 36,2 %, из которых 1 517 дел, или 58,2 %, закрыто. Как бы парадоксально это не выглядело, однако против правды и против цифр возражать трудно: с точки зрения финансовой результативности «ликвидированная» налоговая милиция работает эффективнее всех остальных правоохранительных органов вместе взятых - так по данным ГФС Украины за 9 месяцев 2018 года налоговая милиция взыскала в бюджет 3,1 млрд. грн., а общий «экономический эффект» от работы НМ Фискальная служба оценила в 10,1 млрд. грн. - что на 5,8 % превышает показатели аналогичного периода 2017 г.
3) В производстве следственных органов СБУ в 2017 году находилось 10 527 уголовных дел, из которых закончено расследованием 1 386 или 13,1 % из которых 234 дела были закрыты.
4) Со следствием прокуратуры ситуация также сложилась патовая: следственные подразделения прокуратуры Украины по прежнему еще продолжает уголовное производство по некоторым делам, не смотря на то что ее следственные полномочия уже закончились по уголовным делам, внесенным в ЕРДР после 19.11.2017 г., а по уголовным делам, внесенным в ЕРДР до 19.11.2017 г. истекут 19.11.2019 г., - в соответствии с п. 1 р. X, абз. 2 п. 1 р. XI, ч. 4 ст. 216 УПК Украины - в связи с созданием Государственного бюро расследований. Показательным в этом отношении является решение Апелляционного суда Днепропетровской области № 201/1405/18 от 16.03.2018 г. которым следователю прокуратуры было отказано в удовлетворении ходатайства на том основании, что органы прокуратуры после начала работы ГБР утратили право на осуществление досудебного расследования. В производстве следователей прокуратуры в 2017 году находилось 46 059 уголовных дел, что на 6,2 % больше чем годом ранее, закончено расследованием 17 509 дел что составляет 38 %, из которых 11 731 дело (или 67 % от общего числа законченных расследованием дел) закрыто!
4) НАБУ и САП, - эти недавно созданные в Украине правоохранительные органы, в ответ на запрос общества на активную борьбу с коррупцией и непримиримую позицию к этому явлению иностранных партнеров Украины. Согласно данных Экспертного анализа деятельности, подготовленного группой иностранных и украинских экспертов (преимущественно сотрудников следственных органов Министерства юстиции США (United States Department of Justice, - федеральное учреждение США, управляемое Правительством США, его можно считать аналогом Генеральной прокураты и министерства юстиции, компетенция, функции и полномочия которых объединены в одном ведомстве (это обычная практика в странах Британской правовой модели). Department of Justice возглавляет United States Attorney General - Генеральный прокурор США, входит в состав Кабинета Президента США (его можно считать аналогом объединенного Кабинета Министров и Администрации Президента) - прим. автора) по состоянию на март, 2018г. в производстве у НАБУ находилось 543 уголовных дела, 181 лицу вручены уведомления о подозрении, 120 уголовных дел передано в суд, наложен арест на 650 млн. грн. и 160 млн. долл. США.
5) Как снежный ком растет количество ходатайств правоохранителей о проведении обысков и взятии задержанных лиц под стражу, так в 2017 году: в суды поступило 118 884 ходатайств о проведении обысков что на 25,5 % больше чем в 2016 году, из которых судами удовлетворено 96 331 ходатайства - т. е. почти 80 % что значительно больше чем годом ранее; в 2017 году в суды поступило 40 251 ходатайства о содержании под стражей что на 9,4 % больше чем годом ранее из которых удовлетворены 18 846 - т. е. около 50 %. Также в 2017 году: судами был оправдан 431 человек, из которых 81 содержался под стражей; следствием было закрыто 761 673 уголовных производства; незаконченными расследованием остались 1 046 120 уголовных производств; из всех задержанных правоохранительными органами лиц 5 012 человек были освобождены из-под стражи, - более подробно с криминальной статистикой и ее анализом можно познакомиться в вышеуказанной статье Алексея Васильевича Баганца.
Итак, правоохранительная система Украины, к сожалению, в сегодняшнем своем состоянии является громоздкой и малоэффективной, в это же время большинство «старых» правоохранительных органов прекратили свои полномочия, а новые или еще не приступили к работе или работают с сомнительной результативностью, повышению которой в значительной степени препятствует несовершенство УПК Украины и отсутствие у них «на вооружении» современных криминалистических методик и инструментария.
Кроме этого, важным фактором сдерживающим эффективность борьбы с преступностью является существующая конкуренция между правоохранительными органами. Думается что кооперация, сотрудничество и эффективное взаимодополняющее взаимодействие новообразованных органов: в первую очередь НАБУ и создаваемого органа по борьбе с финансовой, налоговой и экономической преступностью способствовала бы повышению качества правоохранительной работы обоих органов и обоюдному росту результативности!
|
Дмитрий Юровский |
О системных недостатках национальной системы финансовых расследований и мировых инновациях в этой сфере
Таким образом, предусмотренный ст. 214 «нового» принятого на пике правления Януковича Уголовного процессуального кодекса Украины «заявительный» порядок регистрации в ЕРДР уголовных производств, а также лишение следователей самостоятельности при принятии процессуальных решений, перегруженность процессуальными полномочиями следственных судей (на сегодня около 40 % должностей которых остаются вакантными по причине продолжающейся судебной реформы) и фактическая ликвидация надзорных функций прокурора в уголовном процессе (с заменой их так называемым «процессуальным руководством») привела к параличу правоохранительной системы, росту злоупотреблений со стороны сотрудников правоохранительных органов или их бездеятельности, некачественному расследованию уголовных дел, лавинообразному росту следственных действий связанных с ограничением прав граждан и юридических лиц (обыски, временный доступ к вещам и документам, аресты и другие), росту нарушений прав граждан и юридических лиц, накоплению незаконченных досудебным расследованием и судебным рассмотрением уголовных дел.
Одним словом, не только создание единого органа по борьбе с финансовой (включая налоги) и экономической преступностью, но и изменение действующего порядка «возбуждения» уголовных дел и подхода к их расследованию, - назрело давным-давно! При этом нельзя не отметить то немаловажное обстоятельство, что существующие подходы к расследованию сложных преступлений (в первую очередь в сфере финансов, экономики, налогообложения) и используемая украинскими правоохранительными органами методологическая база очень далеки от современного европейского уровня. Если в странах ЕС уже около 20 лет доминирует методика регистрации и расследования преступлений основанная на криминальном анализе, работе аналитиков с базами данных, экспертами и специалистами, когда вывод аналитика является для следователя основанием не только для открытия уголовного расследования но и для принятия важнейших процессуальных решений о предъявлении подозрения и направлении обвинительного акта прокурору, - то у нас до сих пор работают «по старинке» на основе несколько модернизированных советских методик расследования преступлений. И это не смотря на то что эффективное их применение стало практически невозможным после вступления в силу 19.11.2012 г. «европеизированного» нового УПК Украины! За последние 10 лет Европейская методология досудебного уголовного производства основывается на концепции ILP (intelligence-led policing) разработанной и внедренной ведущим Великобританским и мировым ученым в сфере криминологии Джерри Ратклиффом (Jarry H. Ratcliffe Intelligence-LED policing (2nd edition). London., 2016. - прим. автора), и сегодня продолжающим свои работы но уже в США. ILP можно перевести как Полицейская Деятельность Управляемая Аналитикой, - данная методика совершила переворот в европейской системе досудебного расследования и дала возможность совершить колоссальный рывок вперед как в смысле соблюдения прав граждан и юридических лиц, повышения раскрываемости и работы полицейских органов на упреждение (превентивной, инициативной работы по выявлению преступлений): регистрация уголовного производства производится на основании данных, собранных из государственных и международных баз данных, реестров, и других источников, проанализированных при помощи специального инструментария криминального анализа (программных комплексов и программных продуктов, например разработок Anacapa Science Inc., Visual Analytics Inc.), специально подготовленными детективами-аналитиками (засекреченными сотрудниками правоохранительного органа которые работают только с базами данных и информацией и не имеют непосредственного отношения к конкретному уголовному производству). Как будет выглядеть модель ILP при расследовании финансовых преступлений в украинских реалиях наглядно изображено на схеме.
Только на основании подготовленного аналитиком мотивированного отчета следователь вносит (либо не вносит) данные об уголовном правонарушении в реестр и приступает к расследованию. Согласно рекомендаций ОБСЕ (Секретариат ОБСЕ. Департамент противодействия транснациональным угрозам. Руководство ОБСЕ по полицейской деятельности на основе оперативных данных и информации. Вена., 2017 г. - прим. автора) современная полицейская деятельность (имеется в виду деятельность не только полиции, но и других правоохранительных органов) должна быть основана в первую очередь на сборе, обработке и анализе оперативных данных и информации и полицейском инициативном (превентивном) реагировании на угрозы охраняемым уголовным законом правам, однако это не исключает реагирования полиции на поступающие сообщения о преступления. Таким образом, реализуется принцип примата аналитической и информационной работы, превентивной и инициативной деятельности правоохранителей на самостоятельное выявление преступлений над поступившими сообщениями о преступлениях! Все это осуществляется согласно определенными национальным правительством и Европейскими структурами приоритетам в рамках национального и Европейского законодательства. Собранные в рамках таких уголовных производств доказательства (данные и сведения) вновь поступают от следователя к аналитику, анализируются и обрабатываются им с привлечением при необходимости экспертов и специалистов, и только лишь подготовленный аналитиком вывод является основанием для продолжения следственных действий и определения их дальнейшего направления, а равно принятия процессуальных решений по делу. Прокурор при этом осуществляет надзор за соблюдением законности и соблюдением прав участников уголовного процесса, согласовывает необходимые процессуальные действия и решения, а когда необходимо - согласование дает следственный судья, поддерживает обвинение в суде. В 2012 году Европолом был подготовлен, а Еврокомиссией обнародован отчет включающий основные направления и методологию выявления и расследования тяжких преступлений и преступлений совершаемых организованными группами в ЕС (т. н. SOCTA Council of the European Union. Serious and Organised Crime Threat Assessment. Brussels. № 12159/12. 2012. ), на выявление и раскрытие которых должны быть направлены основные усилия правоохранителей, в то время как незначительные уголовные проступки вполне могут быть оставлены без внимания (в виде уголовного преследования) властей. В 2017 году при поддержке Европола и EUAM была предпринята попытка популяризировать данную методологию в Украине и даже подготовить украинскую прото-SOCTA.
В то же самое время пока развитие полицейской деятельности в Европе и в целом в западном мире на стандарты которого сориентирована Украины развивается в направлении дистанционной аналитической работы, наши правоохранители продолжают пользоваться методологией, основанной на «заявительном» принципе регистрации ВСЕХ правонарушений с 2012 года уже и без доследственной проверки заявлений (ранее это было предусмотрено предыдущими редакциями УПК Украины- прим. автора), ожидая дальнейших указаний прокурора-процессуального руководителя какие следственные действия необходимо произвести по делу: такая методология помноженная на казуистичный и далекий от совершенства УПК Украины, даже при наличии блестящих следователей, энергичнейших оперативников, самых знающих прокуроров и кристально честных и прекрасно подготовленных судей, - неизбежно приведет к ограничению прав и свобод граждан и юридических лиц, за которым последует оценка, так сказать собранных, следствием доказательств и принятие решений о совершении дальнейших следственных и процессуальных действий по делу. В это же самое время адвокаты подследственных начинают свою работу: обжалуют в суде законность следственных действий, любого процессуального документа, что затягивает а часто и фактически останавливает процесс досудебного расследования на месяцы а то и годы, и одновременно с этим требует участия целой группы следователей и прокуроров для хождении по судам и «отписывания» жалоб адвокатов подследственных, пока их «основная» работа - расследовать дело - «благополучно» стоит на месте. Таким образом, казуистичный и тяжеловесный уголовный процесс абсолютно несправедливо стал приоритетным по отношению к сути расследования дела, которая принесена в жертву на алтарь буквоедства и уголовной софистики, - что само по себе является подоплекой:
- с одной стороны - затратного и продолжительного (с точки зрения усилий и потраченного времени правоохранителей, прокуроров, судей, адвокатов и подследственных), и в то же время крайне неэффективного досудебного расследования,
- с другой стороны - вынужденно большого количества различных ограничений прав и свобод граждан и юридических лиц (временный доступ к вещам и документам, обыски, изъятия предметов и документов, негласные следственные действия, наложение арестов на имущество, снятие информации с каналов связи, внесение различных мер пресечения и другое),
- все это приводит к неизбежным при такой организации процесса как реально возникающим, так и надуманным стороной защиты, злоупотреблениям правоохранителей.
Если же посмотреть на проблему со стороны подследственного и адвоката, то реализуется стратегия защиты строится практически исключительно на «выискивании» процессуальных нарушений, казуистике и буквоедстве, что создает у клиента иллюзию активной деятельности, а у сообразительного клиента - впечатление идиотизма объединенного с мошенничеством .... Вся эта с позволения сказать «деятельность» идет во вред в первую очередь «клиентам»: гражданину, юридическому лицу (предприятию, организации, учреждению) а в конечном счете и государству и обществу, - а значит в итоге и представителям юридической профессии, вынужденным сегодня участвовать в этом с позволения сказать «театре абсурда».
Я за объективность и поэтому категорический против обобщений, безусловно есть и профессиональные и честные адвокаты, и компетентные следователи и знающие прокуроры и грамотные судьи, - и их много, и я ни в коем случае никого не хочу обидеть, а лишь констатирую факт наличия угрожающей тенденции которая, к сожалению, продолжается уже несколько лет (минимум начиная с 2012 года) …
Но все же не все так грустно … нельзя сказать что эта «картина» остается без внимания со стороны активного юридического сообщества, игнорируется либо используется всеми лишь для получения личной выгоды, утверждения о том что абсолютно ничего не делалось в сфере реформирования правоохранительных органов, призванных бороться с финансовой, налоговой и экономической преступностью являются безосновательными! Так, за прошедшие с момента Революции Достоинства пять лет было предпринято несколько попыток реформы, сред них было минимум пять попыток реформировать налоговую милицию, из которых нельзя не отметить законопроекты «О службе финансовых расследований» (подготовленный Минфином при Александре Данилюке и альтернативный - подготовленный бывшими сотрудниками налоговой милиции), «О финансовой полиции» (поданный группой народных депутатов) и еще ряд других, - однако, ни один из них не нашел поддержки у профильного Комитета Парламента.
О Национальном бюро финансовой безопасности, дипломатической этике, ожиданиях и опасениях общественности
Проектом закона «О Национальном бюро финансовой безопасности Украины» № 8157 от 19.03.2018 г., подготовленном группой украинских и иностранных экспертов, и поддержанном народными депутатами Украины которые воспользовались своим правом законодательной инициативы и внесли законопроект в Парламент, предусмотрено создание компактного специализированного правоохранительного органа с максимальной штатной численностью 4000 человек (для сравнения - только состав налоговой милиции сегодня составляет порядка 7000 человек), для расследования преступлений в сфере финансов, в т. ч. налогов, и экономики. В известной мере это уникальный случай в истории украинских правоохранительных реформ, когда концепция объединения специализированной (финансы, налоги, экономика) следственной компетенции (как это принято во всем западном мире) путем создания единого органа, совмещена с одновременным лишением этой следственной компетенции уже существующих пяти правоохранительных органов (ВМЕСТО ПЯТИ ОРГАНОВ - ОДИН)! А новый орган планируется создать по европейским моделям и на основе самой передовой европейской методологии с применением новейших разработок в сфере криминального анализа, - в основе которых лежат предложения группы украинских и европейских экспертов, ученых и практиков в сфере противодействия финансовой и экономической преступности. Инициатива была услышана политиками, поддержана ими, и получила свою первоначальную поддержку в Парламенте в лице двух профильных комитетов - по законодательному обеспечению правоохранительной деятельности и налоговой и таможенной политики!
С созданием НБФБ остальные правоохранительные органы (кроме НАБУ) будут лишены права (следственной компетенции) расследовать финансы, налоги, экономику, а прокурор будет обязан, в том случае если уголовное дело начинает расследоваться неполномочным субъектом досудебного расследования с нарушением установленной подследственности, в течение 3(трех) дней передать дело в НБФБ. Таким образом, бизнес который более всего страдает от большого количества различных правоохранительных органов, интересующихся его финансами, налогами и экономикой, - окажется в наибольшем выигрыше от этого. С созданием НБФБ один и только один правоохранительный орган будет полномочен взаимодействовать с предпринимателями при расследовании всех дел относящихся к категории финансов, налогов, экономики.
Законопроектом предполагается что в работе НБФБ ведущая роль будет отведена информационно-аналитическим подразделениям в составе которых будут работать прошедшие специальную подготовку в Тренинговом центре при НБФБ детективы-аналитики, к компетенции которых относится: работа с информационными базами (как украинскими, так и международными) данных, обеспечение информационного взаимодействия с иностранными правоохранительными органами, применение методологий и программных комплексов что обеспечит выявление преступлений бесконтактным с налогоплательщиком путем, организация международного уголовно-правового сотрудничества позволит выявлять и предотвращать международные схемы минимизации налогообложения, легализации (отмывания) денежных средств добытых преступным путем и коррупции через установление украинских бенефициаров иностранных компаний, мониторинг и анализ законодательства, операционный, тактический и стратегический криминальный анализ. Контакт с бизнесом, с налогоплательщиком планируется свести до минимума, тем более что объединенный анализ по уже существующим информационным базам, рассредоточенным по различным украинским контролирующим и правоохранительным органам, можно сделать достаточно эффективным и продуктивным объединив эти информационные потоки воедино, ведь информационное наполнение имеющихся баз данных вполне удовлетворительное, а современные программные комплексы криминального анализа позволяют это сделать. Для внесения сведений в ЕРДР (т. н. «возбуждения уголовного дела») обязательным станет вывод детектива-аналитика, при этом сам аналитик во время анализа никак со следователем не контактирует и от следователя не зависит, - что практически лишает следственно-оперативные органы возможности совершать произвольные и сомнительные с точки зрения закона и здравого смысла действия по уголовному делу, в особенности ограничивающие права и свободы граждан и юридических лиц. Методология криминального анализа и ILP-модели работы, применяемая Европолом для финансовых расследований в странах ЕС, а также алгоритмы международного сотрудничества в рамках финансовых расследований длительное время изучались авторами законопроекта при помощи коллег из европейских полицейских органов, заинтересованных в эффективном развитии полицейской аналитики в Украине: в первую очередь следует отметить участие правоохранителей Румынии и Литвы.
Следственно-оперативные подразделения планируется укомплектовать детективами (по аналогии с НАБУ), специально отобранными и дополнительно подготовленными в Тренинговом центре, при этом никаких особенных ограничений для желающих проходить службу в подразделениях детективов НБФБ установлено не будет, кроме образовательных и квалификационных требований, а также соблюдения Закона о люстрации. Кроме аналитико-информационных подразделений, планируется создание подразделений собственной безопасности призванных обеспечивать личную безопасность сотрудников, а также выявлять и предотвращать коррупционные правонарушения в НБФБ и обеспечивать защиту информации, следственно-оперативных подразделений, подразделений обеспечения деятельности НБФБ.
Структурно НБФБ планируется создать в составе Центрального аппарата и 7-и территориальных подразделений.
Для набора сотрудников, ведения дисциплинарных расследований и принятия решений о служебном несоответствии и увольнения сотрудников органов НБФБ будут созданы квалификационно-дисциплинарные комиссии: при Центральном аппарате и при каждом территориальном управлении, - в состав комиссий войдут по 4 человека назначенных директором НБФБ (в территориальных органах 3х человек назначает начальник территориального органа НБФБ), по 2 человека назначенных профильными комитетами Верховной Рады (налоговой и таможенной политики и законодательного обеспечения правоохранительной деятельности) и 1 представитель от Совета общественного контроля при НБФБ. Для проведения конкурса на должность директора НБФБ формируется специальная конкурсная комиссия в составе 9 человек: по 3 представителя делегируют Верховная Рада, Кабинет министров и Президент, которая по результатам тестирования и собеседования отбирает наиболее достойного из кандидатов, претендующих на замещение должности директора. Президент Украины обязан назначить на должность того из кандидатов, который наберет максимальное количество баллов на конкурсе. НБФБ станет единственным из правоохранительных органов Украины, напрямую подотчетным Верховной Раде Украины! Парламент при наличии предусмотренных законопроектом о НБФБ оснований либо в случае признания работы директора НБФБ неудовлетворительной, имеет право проголосовать за отставку директора НБФБ, в таком случае Президент обязан будет подписать указ. Такая система несколько ломает сложившиеся в Украине стереотипы о том что правоохранительные органы подчинены либо напрямую Премьер-министру, либо Президенту, однако украинские общественно-политические тенденции последних лет и современный европейский опыт, а особенно - опыт США (где комитет Сената имеет право вызвать, заслушать и расследовать деятельность любого руководителя государственной службы в рамках компетенции каждого из комитетов и принять решение о его отставке) подсказывают нам, что ведущая роль Парламента на данном историческом этапе развития украинского государства и общества вполне уместна. Особенно при управлении новым правоохранительным органом такого уровня, статуса и с такой чувствительной для государства компетенцией. Ежегодно директор НБФБ готовит отчет о своей работе, который должен быть представлен Парламенту, Президенту и Совету общественного контроля (данный орган создается для обеспечения объективного и независимого общественного контроля за работой НБФБ), - не только Парламент но и глава государства по результатам отчета уполномочены принять решение о продолжении работы директора НБФБ или о его отставке.
К компетенции НБФБ предполагается отнести (кроме дел, подследственных НАБУ) расследование таких уголовных дел: основная подследственность - ст. 159-1, 191-1 «Присвоение, растрата или завладение бюджетными средствами путем злоупотребления служебным положением» (планируется дополнить УК Украины), 204, 205, 205-1, 210, 211, 212, 212-1, 218-1, 219, 220-1, 220-2, 222, 222-1, 222-2 «Мошенничество с налогом на добавленную стоимость» (планируется дополнить УК Украины), 223-1, 224, 231, 232, 232-1, 232-2, 233 УК Украины; дополнительная подследственность - ст. 190, 191, 192, 199, 200, 216, 255, 358, 364, 366, 367 УК Украины; альтернативная подследственность - 209, 209-1 УК Украины.
Работа над законопроектом продвигается не так оперативно, как этого могла бы требовать сложившаяся в сфере правоохранительной деятельности финансовых расследований ситуация, - так по словам эксперта Еврокомиссии Игориса Кржечковскиса присутствовавшего на совещании разработчиков законопроекта, политиков, экспертов Еврокомиссии и полицейских служб ЕС, ученых и общественности проходившей 13 сентября в ИАЦ «ЛИГА»: «при создании НБФБ мы выступаем в роли реаниматоров украинской правоохранительной системы, если законопроект не будет принят в этом году и бюро не начнет немедленно работать, на следующей нашей встрече мы уже будем в роли патологоанатомов». Еще 18 апреля сего года профильный по данному законопроекту Комитет по вопросам законодательного обеспечения правоохранительной деятельности рекомендовал Верховной Раде Украины принять за основу законопроект № 8157 «О Национальном бюро финансовой безопасности», одновременно с ним Комитет рекомендовал парламенту рассмотреть и два альтернативных законопроекта, поданных депутатами парламентской фракции партии «Самопомощь». На вышеуказанной встрече в ИАЦ «ЛИГА» представители двух профильных парламентских комитетов Антон Геращенко и Нина Южанина высказались в поддержку презентованного разработчиками законопроекта, что дает основания ожидать включения законопроекта в повестку дня 9-й (осенне-зимней) сессии 8-го созыва Парламента. Присутствовавшие на встрече представители полиции Румынии и эксперт в сфере финансовых расследований Еврокомиссии, бывший начальник отдела международного сотрудничества финансовой полиции Литвы, также поддержали инициативу авторов концепции НБФБ.
Нельзя не отметить выступление и официального представителя Еврокомиссии который обратил внимание присутствующих на существование письма послов стран G-7 (т. н. «доноров Украины»), касающегося законопроекта, не будем его цитировать тем более что с текстом письма и его переводом (подготовленным мною) Вы сами сможете ознакомится в приложении, заметим лишь что дипломаты предлагают провести обсуждение законопроекта с европейскими экспертами и общественностью, - что собственно и имело место на указанной встрече. Будучи, кроме прочего, еще и юристом-международником, автор данной статьи не может обойти стороной основополагающий на сегодняшний день правовой акт, ратифицированный практически всеми государствами мира, регулирующий дипломатические отношения между странами - Венскую конвенцию о дипломатических сношениях 1961 года. Императивное предписание п. 1 ст. 41 которой налагает на дипломатов, представляющих свою страну в стране пребывания, важное ограничение: «Без ущерба для их привилегий и иммунитетов, все лица, пользующиеся такими привилегиями и иммунитетами, обязаны уважать законы и постановления государства пребывания. Они также обязаны не вмешиваться во внутренние дела этого государства», - дополнительные комментарии, я полагаю, будут излишни … а спекуляции вокруг этой темы будут выглядеть как минимум нелепо. В «письме послов» нет, да и не могло было быть никаких высказываний в пользу поддержки тех или иных законопроектов или наоборот их торпедирования, ведь принятие законов является исключительной компетенцией Парламента суверенной и независимой Украины и это никогда не было, да и не может быть, никем поставлено под сомнение.
Хватит ли у парламентариев государственнической воли и мудрости на время голосования отказаться от политически мотивированных муждуусобиц для принятия столь важного и нужного для Украины решения, несмотря на довольно турбулентную внешнеполитическую среду и сложную обстановку внутри государства, известную накопившуюся в обществе усталость от реформ многие из которых не вполне оправдали ожиданий общества, и достанет ли у депутатов-инициаторов законопроекта голосов для получения поддержки в сессионном зале, особенно в преддверии предвыборной гонки, - думается, скоро мы об этом узнаем. Ведь если пустить ситуацию на самотек - то улучшений ожидать точно не придется, так что по большому счету у нас просто нет иного выбора чем идти путем реформ, ориентируясь на мировые авторитеты и честных профессионалов, становясь все более искушенными и не доверяя случайным людям временно «поймавшим политическую волну». Думается, что времени на склоки и раздоры у Украины уже не осталось, эти «детские болезни» необходимо преодолеть как можно быстрее, автор абсолютно убежден что пришло время отбросить разногласия и работать всем вместе, в рамках межведомственной кооперации, особенно это касается новообразованных правоохранительных органов (в первую очередь НАБУ) и создаваемого НБФБ, - на общий результат, в интересах Украины и украинцев!
Дмитрий Юровский,
директор Центра экономико-правового анализа и прогнозирования,
член Общественного совета при ГФС Украины
Додаток
Текст листа послів країн G-7, що стосується законопроекту «Про Національне бюро фінансової безпеки України» № 8157 від 19.03.2018 р.
Переклад листа, підготований Дмитром Юровським
Київ, 12 квітня, 2018
Андрій Парубій
Спікер
Верховна Рада України
Ваше превосходительство,
G7 Група Послів Підтримки України залишається повністю відданою підтримці реформ в Вашій країні. Реформи щодо укріплення верховенства права та економічного зростання є суттєвими для покращення підприємницької та інвестиційної привабливості країни. Ключовою реформою в цій сфері є створення Служби фінансових розслідувань яка має замінити існуючі неефективні структури.
Ми вітаємо зусилля України спрямовані на розробку закону задля створення нового органу фінансових розслідувань. Ми хотіли б підкреслити, що ефективна, добре продумана юридична модель є передумовою успішної реформи розслідування фінансових злочинів. Засновуючись на найкращому міжнародному досвіді, G7 Група Послів Підтримки України вважає що наступні ключові принципи є основоположними для якісно функціонуючої Служби:
- Чітке визначення повноважень Служби та критеріїв для окреслення її компетенції: Наприклад, законодавством може бути передбачені повноваження Служби розслідувати тільки найбільш серйозні економічні, фінансові, та податкові злочини. Воно також може визначати виключну компетенцію та критерії для окреслення повноважень у відношенні із іншими службами. Буде суттєвою ефективна співпраця між службами та міжнародна співпраця;
- Політична на функціональна незалежність: Наприклад, законодавством може бути визначено чіткі правила для відбору персоналу, внутрішнє прийняття рішень, та нагляд для забезпечення основоположного принципу функціональної незалежності нової Служби. Відповідний механізм парламентського та урядового контролю також має бути передбачений;
- Забезпечення аналітичних сил, ризико-орієнтованого підходу та застосування просунутих інформаційних систем: Наприклад, система визначення пріоритетності справ всередині нової Служби має покладатися на ефективний ризико-орієнтований аналіз та відповідальність працівників.
Новій Службі буде довірене важливе завдання, для якого буде необхідно забезпечити суспільну довіру та вибудувати впевненість як міжнародного так і підприємницького співтовариства. Зрозуміле та чітке розмежування з існуючими правоохоронними органами та методиками є очікуванням підприємницького співтовариства та суспільства в цілому. Відкритий діалог та співпраця з відповідними зацікавленими сторонами (депутати Парламенту, відповідні міністерства, правоохоронні органи, бізнес-асоціації та громадянське суспільство) на всіх стадіях законотворчого процесу є життєво необхідним для забезпечення суспільної довіри до нової інституції та допоможе удосконалити якість законодавства.
Ми звертаємо увагу на важливості консультацій міжнародних експертів щодо розробки юридичної структури для створення нової служби фінансових розслідувань. G7 Група Послів Підтримки України залишається готовою для надання майбутніх консультацій та підтримки з цією метою, в тому числі за допомогою відповідних міжнародних проектів підтримки та консультаційних місій.
Посол Канади Роман Ващук
Посол США Мария Л. Йованович
Посол Німеччини Ернст Рейчел
Посол Італії Давид Ла Орчилья
Голова Делегації ЕС Хьюго Мингарелли
Повірений у справах, Посольство Японії Міхіо Харада
Повірений у справах, Посольство Великобританії Хелен Фейзи
Повірений у справах, Посольство Франції Кристоф Ле Ріголер
Копії:
Володимир Гройсман, Прем'єр-міністр України
Андрій Кожемякін, Голова Парламентського комітету із законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності
Ігор Райнін, Голова Адміністрації Президента
Ніна Южаніна, Голова Парламентського комітету з питань податкової і митної політики
