Практика пред'явлення прокуратурою позовів від імені місцевих рад і підтримки цих позовів в суді вже настільки устоялася, що мало хто звертає увагу на законність здійснення прокуратурою такого роду повноважень. Судді і учасники процесу у більшості своєму вже навіть не звертають уваги на такі нюанси.
Між тим із законністю таких дій прокуратури, особливо до набуття чинності 15.07.2015 р. нового Закону "Про прокуратуру", не усе так однозначно. У цій статті представлені результати авторського аналізу законодавства, що ставлять під сумнів наявність у прокуратури законних підстав для представництва інтересів територіальної общини в особі відповідних місцевих рад в судах. Як загалом, так і в одній з найбільш поширених категорій подібного роду справ - про витребування земельних ділянок на користь територіальної общини - зокрема.
Перевірка Конституцією
Відповідно до положень ст. 6 Конституцій України державна влада в Україні здійснюється шляхом її розподілу на законодавчу, старанну і судову. Органи законодавчої, старанної і судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України.
В той же час згідно ст. 7 Конституцій України в Україні признається і гарантується місцеве самоврядування.
Відповідно до ст. 140 Конституцій України місцеве самоврядування є правом територіальної общини - жителів села або добровільного об'єднання в сільську громаду жителів декількох сіл, селища і міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальною общиною в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування : сільські, селищні, міські ради і їх виконавчі органи.
При цьому згідно ст. 121 Конституції України прокуратура України складає єдину систему, на яку покладається у тому числі представництво інтересів громадянина і держави у суді у випадках, визначених законом (п. 2).
Про право прокуратури на представництво інтересів територіальних громад у вказаній нормі Основного закону нічого не сказано, що вже викликає сумніви в конституційності повноважень прокурорів представляти в суді інтереси місцевих рад.
Перевірка кодексами
Згідно ч. 2 ст. 45 Цивільного процесуального кодексу (далі - ГПК) з метою представництва інтересів громадянина або держави в суді прокурор в межах повноважень, визначених законом, звертається до суду з позовною заявою (заявою), бере участь в розгляді справ по його позовах, а також може вступити за своєю ініціативою в справу, виробництво по якому відкрито за позовом інших осіб, на будь-якій стадії його розгляду, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення Верховним Судом України, про перегляд судовий рішення за знову відкрився обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній заяві (заяві) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, і обгрунтовує необхідність їх захисту, а також вказує орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції в спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень по зверненню до суду прокурор відмічає це в позовній заяві і у такому разі прокурор придбаває статус позивача.
Аналогічні положення містяться в ч. 3 ст. 2 Господарські процесуальні кодекси України (ХПК) : "Прокурор, який звертається до господарського суду в інтересах держави, в позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, і обгрунтовує необхідність їх захисту, а також вказує орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції в спірних стосунках. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень по зверненню до арбітражного суду прокурор відмічає це в позовній заяві. Прокурор, звертаючись до господарського суду в інтересах держави, повинен обгрунтувати наявність підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді, передбачених частиною третьої статті 25 Закону України "Про прокуратуру". Невиконання прокурором вимог про надання господарському суду обгрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді тягне повернення поданої їм позовної заяви в порядку, встановленому статтею 63 справжнього Кодексу".
Визначення поняття "Орган, уповноважений державою здійснювати відповідні повноваження" дане в Рішенні Конституційного Суду України від 08.04.99 р. № 1-1/99. Згідно з цим Рішенням під таким органом слід розуміти орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надані повноваження органу виконавчої влади.
Перевірка Законом "Про місцеве самоврядування"
І тут починається найцікавіше. Враховуючи вимоги Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", місцеві ради як органи місцевого самоврядування не наділені ніякими делегованими повноваженнями органів виконавчої влади. Згідно ч. 2 ст. 11 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" делегованими повноваженнями можуть наділятися тільки виконавчі органи місцевих рад.
Підтвердженням тому являються положення глави 2 розділи II Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", в яких визначаються повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад. Ці повноваження, відповідно до статей вказаної глави, розділені на власні повноваження виконавчих органів рад і на делеговані повноваження.
В той же час по відношенню до повноважень місцевих рад розподіл повноважень на власні і делеговані відсутній, і це дає підстави стверджувати, що місцеві ради не наділені делегованими повноваженнями органів виконавчої влади.
А раз так, то виходячи з вищезгаданого Рішення КСУ від 08.04.99 р. № 1-1/99, органи прокуратури не мають повноважень на представництво інтересів органів місцевого самоврядування.
Особливо, якщо йдеться про питання, що стосуються виняткових повноважень таких рад і про права територіальної общини, яку вони представляють. Зокрема, це стосується питань витребування земельних ділянок, незаконно вибулих з володіння територіальної общини.
Так, відповідно до ч. 2 ст. 83 Земельні кодекси України в комунальній власності знаходяться, серед іншого, усі землі в межах населених пунктів, окрім земельних ділянок приватної і державної власності.
При цьому відповідно до положень ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до виняткової компетенції сільських, селищних, міських рад відноситься і питання про ухвалення рішень про відчуження згідно із законом комунального майна, про віднесення до об'єктів комунальної власності майнавідчуженого в процесі приватизації, договір купівлі-продажу якого в установленому порядку розірваний або визнаний недійсним (п. 30), і ухвалення рішень про передачу іншим органам окремих повноважень по управлінню майномщо належить до комунальної власності відповідної територіальної общини, визначення меж цих повноважень і умов їх здійснення.
Більше того, згідно ст. 29 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до ведення виконавчих органів сільських, селищних, міських рад відносяться власні (самоврядні) повноваження, зокрема управління у межах, визначених радоюмайном, що знаходиться в комунальній власності відповідних територіальних громад.
Відповідно, навіть виконавчі органи місцевих рад можуть здійснювати повноваження по управлінню майном, що знаходиться в комунальній власності, тільки в межах, визначених місцевою радою.
Таким чином, виходячи з вищезгаданих норм, без відповідного делегування повноважень з боку місцевої ради органи прокуратури не мають повноважень на пред'явлення від імені територіальної общини в особі відповідної місцевої поради позовів про витребування майна з чужого незаконного володіння.
Перевірка Законом "Про прокуратуру"
Були відсутні спеціальні вказівки на право прокуратури подавати позови від імені місцевих рад і в Законі "Про прокуратуру" від 1991 року, що діяло до липня 2015 року.
У ст. 20 і ст. 36-1 цього документу було передбачено право прокурора на представництво в суді інтересів громадянина і держави. Основою для представництва в суді інтересів держави, згідно ч. 3 ст. 36-1, була наявність порушень або загрози порушень інтересів держави. При цьому прокурор повинен був визначити, в чому полягає порушення або загроза порушення інтересів держави, і обгрунтувати необхідність їх захисту.
І тільки в новому Законі "Про прокуратуру" з'явилися норми, що дають певні підстави прокуророві для представництва в суді інтересів органів місцевого самоврядування, якими є і місцеві ради.
Згідно ч. 3 ст. 23 нові Закони "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежно здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Тобто, виходячи з вказаної норми, органи місцевого самоврядування також повинні захищати інтереси держави, а якщо вони цього не роблять, то за них це може зробити прокуратура.
Органами місцевого самоврядування є не лише місцеві ради, але і їх виконкоми. Останнім, з урахуванням положень Закону "Про місцеве самоврядування", можуть делегуватися повноваження органів виконавчої влади і у такому разі вони дійсно можуть підпадати під визначення органу, уповноваженого здійснювати відповідні повноваження держави. Це відбито ще у вищезгаданому Рішенні КСУ від 08.04.99 р. № 1-1/99. Проте, як було відмічено вище, місцеві ради делегованих повноважень, як правило, не мають.
Перевірка інтересом
Також основою для представництва прокурором інтересів держави має бути наявність порушень або загрози порушень цих самих інтересів.
Як відмітив Конституційний Суд України в Рішенні № 18-рп/2004 від 1 грудня 2004, поняття "Інтерес, що охороняється законом,", вживане в частині першої статті 4 Цивільні процесуальні кодекси України і інших законах України в логічно-смисловому зв'язку з поняттям "права", потрібно розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним і нематеріальним благомяк обумовлене загальним змістом об'єктивного і прямо не опосередкованого в суб'єктивному праві простий легітимний дозвіл, який є самостійним об'єктом судового захисту і інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, що не суперечать Конституції і законам України, громадським інтересам, справедливості, сумлінності, розумності і іншим загальноправовим принципам.
У більшості випадку представництва прокуратурою місцевих рад інтерес держави як такий відсутній, оскільки в результаті задоволення позову воно не отримує ніякого конкретного матеріального або нематеріального блага. Приміром, в результаті задоволення позову про витребування майна, незаконно вибулого з володіння територіальної общини, це саме майно, яке і є конкретним матеріальним благом, повертається у власність територіальної общини, а не держави.
Отже, представляючи в судах місцеві ради і подаючи позови від їх імені, прокурори здійснюють захист інтересів територіальної общини, а не держави.
Таким чином, результати аналізу чинного законодавства дають підстави вважати, що прокуратура не мала і не має законних повноважень на подачу позовів і представництво в суді інтересів територіальних громад в особі відповідних місцевих рад.
Євгеній Даниленко, юрист АБ "Letrado", к.ю.н.
