Практика предъявления прокуратурой исков от имени местных советов и поддержания этих исков в суде уже настолько устоялась, что мало кто обращает внимание на законность осуществления прокуратурой такого рода полномочий. Судьи и участники процесса в большинстве своем уже даже не обращают внимания на такие нюансы.
Между тем с законностью таких действий прокуратуры, особенно до вступления в силу 15.07.2015 г. нового Закона "О прокуратуре", не все так однозначно. В данной статье представлены результаты авторского анализа законодательства, ставящие под сомнение наличие у прокуратуры законных оснований для представительства интересов территориальной общины в лице соответствующих местных советов в судах. Как в общем, так и в одной из наиболее распространенных категорий подобного рода дел - об истребовании земельных участков в пользу территориальной общины - в частности.
Проверка Конституцией
В соответствии с положениями ст. 6 Конституции Украины государственная власть в Украине осуществляется путем ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти осуществляют свои полномочия в установленных Конституцией пределах и в соответствии с законами Украины.
В то же время согласно ст. 7 Конституции Украины в Украине признается и гарантируется местное самоуправление.
В соответствии со ст. 140 Конституции Украины местное самоуправление является правом территориальной общины - жителей села или добровольного объединения в сельскую общину жителей нескольких сел, поселка и города - самостоятельно решать вопросы местного значения в пределах Конституции и законов Украины.
Местное самоуправление осуществляется территориальной общиной в порядке, установленном законом, как непосредственно, так и через органы местного самоуправления: сельские, поселковые, городские советы и их исполнительные органы.
При этом согласно ст. 121 Конституции Украины прокуратура Украины составляет единую систему, на которую возлагается в том числе представительство интересов гражданина и государства в суде в случаях, определенных законом (п. 2).
О праве прокуратуры на представительство интересов территориальных общин в указанной норме Основного закона ничего не сказано, что уже вызывает сомнения в конституционности полномочий прокуроров представлять в суде интересы местных советов.
Проверка кодексами
Согласно ч. 2 ст. 45 Гражданского процессуального кодекса (далее - ГПК) с целью представительства интересов гражданина или государства в суде прокурор в пределах полномочий, определенных законом, обращается в суд с исковым заявлением (заявлением), участвует в рассмотрении дел по его искам, а также может вступить по своей инициативе в дело, производство по которому открыто по иску других лиц, на любой стадии его рассмотрения, подает апелляционную, кассационную жалобу, заявление о пересмотре судебного решения Верховным Судом Украины, о пересмотре судебного решения по вновь открывшимся обстоятельствам.
Прокурор, который обращается в суд в интересах государства, в исковом заявлении (заявлении) самостоятельно определяет, в чем состоит нарушение интересов государства, и обосновывает необходимость их защиты, а также указывает орган, уполномоченный государством осуществлять соответствующие функции в спорных правоотношениях. В случае отсутствия такого органа или отсутствии у него полномочий по обращению в суд прокурор отмечает это в исковом заявлении и в таком случае прокурор приобретает статус истца.
Аналогичные положения содержатся в ч. 3 ст. 2 Хозяйственного процессуального кодекса Украины (ХПК): "Прокурор, который обращается в хозяйственный суд в интересах государства, в исковом заявлении самостоятельно определяет, в чем состоит нарушение интересов государства, и обосновывает необходимость их защиты, а также указывает орган, уполномоченный государством осуществлять соответствующие функции в спорных отношениях. В случае отсутствия такого органа или отсутствия у него полномочий по обращению в арбитражный суд прокурор отмечает это в исковом заявлении. Прокурор, обращаясь в хозяйственный суд в интересах государства, должен обосновать наличие оснований для осуществления представительства интересов государства в суде, предусмотренных частью третьей статьи 25 Закона Украины "О прокуратуре". Невыполнение прокурором требований о предоставлении хозяйственному суду обоснования наличия оснований для осуществления представительства интересов государства в суде влечет возврат поданного им искового заявления в порядке, установленном статьей 63 настоящего Кодекса".
Определение понятия "орган, уполномоченный государством осуществлять соответствующие полномочия" дано в Решении Конституционного Суда Украины от 08.04.99 г. № 1-1/99. Согласно этому Решению под таким органом следует понимать орган государственной власти или орган местного самоуправления, которому законом предоставлены полномочия органа исполнительной власти.
Проверка Законом "О местном самоуправлении"
И тут начинается самое интересное. Учитывая требования Закона Украины "О местном самоуправлении в Украине", местные советы как органы местного самоуправления не наделены никакими делегированными полномочиями органов исполнительной власти. Согласно ч. 2 ст. 11 Закона Украины "О местном самоуправлении в Украине" делегированными полномочиями могут наделяться только исполнительные органы местных советов.
Подтверждением тому являются положения главы 2 раздела II Закона Украины "О местном самоуправлении в Украине", в которых определяются полномочия исполнительных органов сельских, поселковых, городских советов. Эти полномочия, в соответствии со статьями указанной главы, разделены на собственные полномочия исполнительных органов советов и на делегированные полномочия.
Вместе с тем по отношению к полномочиям местных советов разделение полномочий на собственные и делегированные отсутствует, и это дает основания утверждать, что местные советы не наделены делегированными полномочиями органов исполнительной власти.
А раз так, то исходя из вышеуказанного Решения КСУ от 08.04.99 г. № 1-1/99, органы прокуратуры не имеют полномочий на представительство интересов органов местного самоуправления.
Особенно, если речь идет о вопросах, касающихся исключительных полномочий таких советов и о правах территориальной общины, которую они представляют. В частности, это касается вопросов истребования земельных участков, незаконно выбывших из владения территориальной общины.
Так, в соответствии с ч. 2 ст. 83 Земельного кодекса Украины в коммунальной собственности находятся, среди прочего, все земли в пределах населенных пунктов, кроме земельных участков частной и государственной собственности.
При этом в соответствии с положениями ст. 26 Закона Украины "О местном самоуправлении в Украине" к исключительной компетенции сельских, поселковых, городских советов относится и вопрос о принятии решений об отчуждении согласно закону коммунального имущества, об отнесении к объектам коммунальной собственности имущества, отчужденного в процессе приватизации, договор купли-продажи которого в установленном порядке расторгнут или признан недействительным (п. 30), и принятие решений о передаче другим органам отдельных полномочий по управлению имуществом, принадлежащим к коммунальной собственности соответствующей территориальной общины, определение границ этих полномочий и условий их осуществления.
Более того, согласно ст. 29 Закона Украины "О местном самоуправлении в Украине" к ведению исполнительных органов сельских, поселковых, городских советов относятся собственные (самоуправляющиеся) полномочия, в частности управление в пределах, определенных советом, имуществом, находящимся в коммунальной собственности соответствующих территориальных общин.
Соответственно, даже исполнительные органы местных советов могут осуществлять полномочия по управлению имуществом, находящимся в коммунальной собственности, только в пределах, определенных местным советом.
Таким образом, исходя из вышеуказанных норм, без соответствующего делегирования полномочий со стороны местного совета органы прокуратуры не имеют полномочий на предъявление от имени территориальной общины в лице соответствующего местного совета исков об истребовании имущества из чужого незаконного владения.
Проверка Законом "О прокуратуре"
Отсутствовали специальные указания на право прокуратуры подавать иски от имени местных советов и в Законе "О прокуратуре" от 1991 года, действовавшем до июля 2015 года.
В ст. 20 и ст. 36-1 этого документа было предусмотрено право прокурора на представительство в суде интересов гражданина и государства. Основанием для представительства в суде интересов государства, согласно ч. 3 ст. 36-1, было наличие нарушений или угрозы нарушений интересов государства. При этом прокурор должен был определить, в чем состоит нарушение или угроза нарушения интересов государства, и обосновать необходимость их защиты.
И только в новом Законе "О прокуратуре" появились нормы, дающие определенные основания прокурору для представительства в суде интересов органов местного самоуправления, коими являются и местные советы.
Согласно ч. 3 ст. 23 нового Закона "О прокуратуре" прокурор осуществляет представительство в суде законных интересов государства в случае нарушения или угрозы нарушения интересов государства, если защиту этих интересов не осуществляет или ненадлежащим образом осуществляет орган государственной власти, орган местного самоуправления или иной субъект властных полномочий, к компетенции которого отнесены соответствующие полномочия, а также в случае отсутствия такого органа.
То есть, исходя из указанной нормы, органы местного самоуправления также должны защищать интересы государства, а если они этого не делают, то за них это может сделать прокуратура.
Органами местного самоуправления являются не только местные советы, но и их исполкомы. Последним, с учетом положений Закона "О местном самоуправлении", могут делегироваться полномочия органов исполнительной власти и в таком случае они действительно могут подпадать под определение органа, уполномоченного осуществлять соответствующие полномочия государства. Это отражено еще в вышеуказанном Решении КСУ от 08.04.99 г. № 1-1/99. Тем не менее, как было отмечено выше, местные советы делегированных полномочий, как правило, не имеют.
Проверка интересом
Также основанием для представительства прокурором интересов государства должно быть наличие нарушений или угрозы нарушений этих самых интересов.
Как отметил Конституционный Суд Украины в Решении № 18-рп/2004 от 1 декабря 2004, понятие "охраняемый законом интерес", употребляемое в части первой статьи 4 Гражданского процессуального кодекса Украины и других законах Украины в логически-смысловой связи с понятием "права", надо понимать как стремление к пользованию конкретным материальным и/или нематериальным благом, как обусловленное общим содержанием объективного и прямо не опосредованного в субъективном праве простое легитимное разрешение, которое является самостоятельным объектом судебной защиты и других средств правовой охраны с целью удовлетворения индивидуальных и коллективных потребностей, не противоречащих Конституции и законам Украины, общественным интересам, справедливости, добросовестности, разумности и другим общеправовым принципам.
В большинстве случае представительства прокуратурой местных советов интерес государства как таковой отсутствует, поскольку в результате удовлетворения иска оно не получает никакого конкретного материального или нематериального блага. К примеру, в результате удовлетворения иска об истребовании имущества, незаконно выбывшего из владения территориальной общины, это самое имущество, которое и является конкретным материальным благом, возвращается в собственность территориальной общины, а не государства.
Следовательно, представляя в судах местные советы и подавая иски от их имени, прокуроры осуществляют защиту интересов территориальной общины, а не государства.
Таким образом, результаты анализа действующего законодательства дают основания считать, что прокуратура не имела и не имеет законных полномочий на подачу исков и представительство в суде интересов территориальных общин в лице соответствующих местных советов.
Евгений Даниленко, юрист АБ "Letrado", к.ю.н.
