Корумпована і інертна державна машина чинить опір реформам і реформаторам. Чим прогрессивнее реформа, тим більше у неї шансів бути "покладеною під сукно", а її провідникам у кращому разі бути відстороненими, обчорненими і забутими. При цьому не варто забувати славні революційні традиції Києва - хто ж не знає знамениту Національну Оперу України (відомішу як Київською оперний театр)? Відкрита 150 років тому, вона і сьогодні продовжує радувати киян і гостей столиці своєю нетривіальною архітектурою і прекрасним репертуаром : колись спокійний, інтелігентний і толерантний Київ, де мирно уживалися усі ідеї, ідеології і нації, думається, ніколи не забуде свого "революційного почину" - коли в серпні 1911 року студент-неук Багрів, що до того ж працював позаштатним інформатором царської охранки, в Київському оперному театрі за гроші іноземних розвідок зробив замовлений замах на головний економічний реформатор країна - Петра Столыпина, а заразом (схоже, просто із-за дуже поганого володіння зброєю) підстрілив і єврей-скрипаль з оркестр …
Проект Закону України "Про основи запобігання і боротьби з економічними правопорушеннями і здійснення фінансового контролю", провідником якого був перший заступник Голови ГФС України Володимир Хоменко (нині звільнений із займаної посади у рамках антикорупційного розслідування в органах Державної фіскальної служби України) якраз і припускав створення єдиного цивільного органу, в компетенцію якого входив контроль за дотриманням фіскального законодавства (прибуткових статей бюджету), законодавства у сфері державних витрат (витратних статей бюджету), а також розслідування злочинів в цій сфері. Критики законопроекту справедливо відмічали, що законопроект йде врозріз з Концепцією реформування правоохоронних органів України, яка припускала об'єднання усього слідства в одному органі - Національному бюро розслідувань (відповідний законопроект був поданий народним депутатом від "Батькивщины" Андрієм Кожемякиным і був успішно провалений Верховною Радою). Над Концепцією довго і безрезультатно працювала Урядова робоча група під керівництвом Віталія Яреми, який відразу після цього очолює Генеральну прокуратуру України. Після року Президент Петро Порошенко звільняє його. Основним мотивуванням цього гучного кадрового рішення була незадовільна робота прокурорського слідства по розслідуванню резонансних злочинів (у т. ч. розстрілів на Майдані в лютому 2014 року).
А чи потрібний Україні взагалі єдиний спеціалізований орган фінансового контролю і боротьби з фінансовими правопорушеннями? Єдиний як в частині державних прибутків (податки, митні збори, дивіденди державних підприємств … складнощі з контролем за їх фінансовими потоками і господарською діяльністю, які знаходяться в руках деяких обраних олігархів, вже давно не є секретом ні для кого), так і в частині державних витрат (фінансова допомога, що поступає від наших шанованих західних партнерів, використовується непрозорий для громадян, і ці вливання абсолютно не дають позитивного ефекту для реального сектора економіки і для пересічних громадян з точки зору стабілізації їх життєвого рівня). Зовнішня заборгованість росте лавиноподібно - за даними видання Financial Times, в 2015 році зовнішній борг України може досягти 90 % ВВП, це враховуючи девальвацію гривні більш ніж на 300 % і скорочення економіки на 6,5 % за 2014 - почало 2015 рр. За даними Госстата, базова інфляція у березні 2015 р. в порівнянні з березнем 2014 р. прискорилася з 33.2 % до 44.6 %, споживчі ціни за підсумками 2014 р. підвищилися на 24.9 %. Кабмін розглядає три базові сценарії для України в 2015 році: песимістичний - з падіння ВВП на 11,9 % при інфляція 42,8 % і два "оптимістичний" - з падіння ВВП в діапазон 5.5 % - 8.6 % при інфляція в діапазон 26.7 % - 38.1 %. нагадав, для підтримка фінансовий стабільність в 2015 р. Україна знадобився не менше 15 млрд. дол. США, значний частина який поступив на оплата відсоток по зовнішній позика. Проте досі немає єдності між США і ЄС про того, хто і за рахунок яких ресурсів даватиме ці гроші, а також на яких умовах вони надаватимуться. Хто повертатиме кредити? Яким чином? Чи чекати дефолту і якими можуть бути його наслідки? Хто відповість за розвал державної економіки і фінансів, а також за невиконання обіцянок по поверненню засобів, виведених з країни Януковичем і його "соратниками", що фактично розграбували країну перед своєю втечею? Єдиний сегмент "економіки", де спостерігається ріст фінансування і розвиток - це потреби АТО. Разом з безумовною упевненістю в тому, що немає нічого важливішого за безпеку, дотримання територіальної цілісності, оборони нашої країни, ми розуміємо, що АТО не є економічним суб'єктом - вона не створює додану вартість, не приносить прибуток економіці держави, не робить товарну продукцію, а апетити її ростуть пропорційно росту фінансових вливань, прозорість яких теж недоступна суспільству і громадянам. Усе це нагадує чорну діру, що розростається, загрозливу засмоктати в себе усю економіку держави!
Якщо зупинитися на питанні протидії і запобігання корупції, то на прикладі минулого керівництва Миндоходов ми бачимо, що основні тіньові фінансові потоки і корупційні схеми функціонували якраз у сфері державних фінансів (податкова, митниця, державні підприємства - монополісти). Чого варта одна кімната-сейф, виявлена активістами Майдану при проведенні ревізії в покинутому керівництвом Міністерстві прибутків і зборів! Чи припинилися ці "схеми", чи зруйновані вони, чи покарані їх організатори? Відповіді на ці питання є риторичними, враховуючи формулювання розпорядження КМУ від 25.02.2015 р. № 120, яким відсторонено від виконання обов'язків, а потім і звільнено усе керівництво Державної фіскальної служби України, що прийшла на зміну Миндоходов в 2014 році з формулюванням "на термін проведення службового розслідування і у зв'язку з фактами зловживань". А це вже "нових осіб", яких, як багато хто пам'ятає, рекомендувала на заміщення керівних посад Європейська бізнес-асоціація - провідна організація підприємців європейського бізнесу в Україні!
Усе це дуже схоже на бойові дії - відкриття "другого фронту", але вже в нашому тилі!
Критики цієї реформи також люблять посилатися на те, що у нас вже є і податкова міліція, і підрозділи по боротьбі з економічною злочинністю в органах МВС, СБУ, як і раніше існує Державна фінансова інспекція України (людям старшого покоління відома як КРУ), у нас є новий КПК (прийнятий, до речі, ще під час президентського терміну Януковича і визнаний Венеціанською комісією найпрогресивнішим у світі). Проте слідчі і прокурори в один голос заявляють, що вести ефективне слідство цей вищий нормативно-правовий акт у сфері карного процесу не те що не допомагає - усю передбачену ним процедуру практично виконати просто неможливо, а це означає, що чинне законодавство просто не дозволяє якісно і головне своєчасно розслідувати кримінальні справи. Отже, у них мало перспектив в суді, що паралізує мотивацію слідства і прокуратури - хто ж працюватиме "на кошик" за невелику зарплату і ще терпіти при цьому кепкування від своїх "підопічних" … Прибічники ж створення спеціалізованого єдиного органу в один голос заявляють, що це усе не те: розрізнені підрозділи з распорошенной слідчою компетенцією і кадрами не лише не доповнюють один одного, а прямо конкурують. Держфінінспекція - це за своєю суттю аудит, який може констатувати факт порушень, що мали місце у минулому, але ніяк не може виявляти готуючі порушення і злочини, присікати їх, повертати викрадене з казни, карати злочинців, ну і традиційна проблема кадрів і матеріально-технічного забезпечення!
Чи треба в таких умовах посилювати фінансовий контроль, чи є потреба в створенні спеціалізованого органу по протидії і боротьбі з фінансовими правопорушеннями і злочинами, незалежного і об'єктивного, такого, що відповідає нашим національним інтересам? Думається, відповідь на це питання є риторичним! У світлі цього, вважаємо, заслуговує на увагу перевірена часом концепція Фінансової Гвардії Італії (Guardia Di Finanza), на якій хотілося б зупинитися у загальних рисах. У її доктрину закладений принцип, коли протидія правопорушенням у фінансовій сфері покладається на організаційно відособлене формування з незвичної для української системи організації влади правовою структурою.
Початок Фінансової Гвардії був покладений в Італії в 1862 р. із створенням так званого "Гвардійського корпусу" - поліцейського формування, призначеного для митного контролю, боротьби з порушеннями фінансового і податкового законодавства, боротьби із злочинами у бюджетній сфері (витрачання державних коштів), контрабандою.
Фінансова Гвардія Італії (згідно законів "Про адміністрацію Фінансової Гвардії" 1951 р., "Про нову систему адміністрації публічної безпеки" 1981 р.) : це поліцейське формування у складі збройних сил (Міністерство оборони !!!)призначене для боротьби із злочинністю у фінансовій і податковій сферах, охорона державного кордону (Погранична служба !!!)забезпечення охорони національних культурних цінностей, участі в обороні країни в період військових дій (Національна гвардія!!!)надання допомоги населенню в екстремальних ситуаціях (МНС!!!)а також здійснення антикримінальних заходів по дорученнях суду і прокуратури, боротьби з корупцією у фінансових і податкових органах, контролю за діяльністю цивільних державних органів (Поліція!!!). Будучи частиною жандармерії (воєнізована поліція!!!) - державного інституту, що виконує поліцейські функції в громадянській і військовою областях, вона є елітним і дуже ефективним компонентом італійських спеціальних служб. У доктринах і правоохоронній практиці Фінансової Гвардії Італії пріоритет віддається прагматичним інтересам держави, що частенько не кореспондується з принципами "класичної" демократії і є ознакою посилення авторитарної тенденції в здійсненні правоохранной політики. У XX ст. аналітикам у сфері правоохоронної діяльності стало абсолютно очевидно, що існуючі поліцейські формування не в силах ефективно протидіяти злочинним асоціаціям, передусім мафії, у тому числі багато в чому через поширену в поліції корупцію. За допомогою Фінансової Гвардії правлячі круги Італії спробували частково нейтралізувати цей процес. Фінансова поліція є силовим гарантом існуючої держави і створеної ним законності, а можливість застосування санкціонованого державою насильства детермінує місце і роль поліцейських формувань в системі органів виконавчої влади, компонентом яких вони є. Фінансова Гвардія виконує розпорядження і знаходиться в підпорядкуванні Міністерства фінансівяке ставить їй загальні і приватні завдання по забезпеченню дотримання фінансового і податкового законодавства. Як правоохоронний інститут, що здійснює попередження, припинення і розкриття злочинів, Фінансова Гвардія підпорядкована Міністрові внутрішніх справ, а з питань слідчої діяльності працює під наглядом прокуратури і судових слідчих. Організаційно Фінансова Гвардія входить до складу Міністерства оборони - така міжвідомча система організації і підпорядкування, а також спосіб управління є незвичними для нашого сприйняття, при цьому законодавчо чітко виписані "сфери впливу" кожного міністерства і відомства на її діяльність. Чисельність Фінансової Гвардії складає 60 тис. чоловік (чисельність населення Італії більше 62 млн. чоловік, т. е. 1 співробітник фінансової поліції на 1000 тис. жителів). У вітчизняному праві такі формування прийнято називати "жандармерією": правоохоронний інститут держави, що складається із спеціальних поліцейських формувань збройних сил, виконує завдання по охороні і забезпеченню безпеки як у військовій, так і в цивільних сферах під загальним керівництвом цивільної адміністрації, але під безпосереднім командуванням своїх командирів. Така форма правоохоронного органу визнається західноєвропейською доктриною адміністративного устрою держави виправданої з наступних причин: власне поліція, "відкрита" для різних ідеологічних впливів, відрізняється традиційним лібералізмом службових стосунків, а в критичних, особливо загальнонаціональних екстремальних ситуаціях, діє менш надійно, чим армійські воєнізовані структури. Окрім цього, європейською юридичною доктриною важливе значення надається чиннику конкуренції між цивільними і поліцейськими підрозділами і між різними поліцейськими підрозділами. Фінансова Гвардія виконує і інші функції. Так, згідно ст. 24 Закони № 121 від 1 квітня 1981 р. "Про нову систему адміністрації публічної безпеки" на неї покладаються: "охорона демократичних інститутів, захист прав і свобод громадян, порядку, безпеки, забезпечення дотримання законів, постанов і розпоряджень органів влади, встановлення контролю над злочинністю, а також надання допомоги населенню при стихійних лихах і нещасних випадках". Доктрина "контролю над злочинністю", яка виникла в 60-х рр. 20 віків, призначення поліції бачить в "встановленні контролю над злочинністю", "стримуванні її за допомогою застосування тих засобів, які надані законом". Вона виникла під впливом того очевидного факту, що погіршення криміногенної обстановки є перманентною тенденцією, і надалі ситуація може придбати непередбачувані наслідки. У цих умовах поширена раніше в Західній Європі доктрина "належної правової процедури", що виникла як засіб обгороджування особи від незаконних домагань держави і що припускала переважання індивідуальних інтересів над інтересами держави, була визнана такою, що не відповідає сучасним умовам (А. Сантини, А. Грилини, Ф. Саккетти). Тому італійські (американські, французькі, німецькі та ін.) автори доктрини "контролю над злочинністю" основне і вирішальне значення своєї теорії бачили в "захисту інтересів держави від загрози з боку неправопослушных громадян". Відносно останніх передбачалося здійснювати "максимально широкий контроль з боку поліції і судових органів". Істотний вплив на діяльність Фінансової Гвардії має Вища Рада Оборонистворений на підставі Закону від 28 липня 1950 р. для вироблення пріоритетних напрямів і координації діяльності виконавчої влади в області забезпечення національної безпеки і правопорядку. Головою його є президент, віце-головою - прем'єр-міністр, а членами - міністри оборони, внутрішніх справ, юстиції, фінансів, промисловості та ін. Цікавий факт: в 1965 р. в Італії був виданий закон № 375, який дістав назву "Антимафія", оскільки дозволяв встановлювати поліцейський контроль над особами, відносно яких існує лише підозра, що вони належать до мафії, і висилати цих осіб в місця обов'язкового проживання, розташовані далеко від їх звичайного місця проживання. У 1975 і 1980 рр. було введено в дію норми, що значно розширили права поліції "по охороні демократичного порядку і громадської безпеки" і дозволяли їй, зокрема, отримувати у суду з повідомленням прокурора навіть по телефону дозвіл на твір арештів і обшуків. Особливо слід вказати і на закон № 486 від 15 листопада 1988 р., спрямований на підривання економічної бази злочинних співтовариств, який дозволяє за наявності оперативної інформації і цих податкових інспекцій заарештовувати документацію, рахунки фірм і банків, власники яких підозрюються в співпраці з мафією. Причому законодавство Італії передбачає в таких випадках застосування принципу "презумпції винності" : правоохоронні органи, що підозрюють конкретну фірму або банк в контактах з організованою злочинністю, правомочні заарештувати документацію, банківські рахунки і майно підозрюваної юридичної особи на підставі постанови суду. Підозрюваний же повинен доводити свою невинність в тому ж суді. У цьому зв'язку заслуговує згадки закон № 951 від 1 жовтня 1992 р. Він передбачає в регіонах країни, де найбільш сильний вплив мафії, наділ суддів спеціальним правом усувати з посади будь-якого державного службовця за уявленням Фінансової поліції за "неправильна поведінка, пов'язана з діяльністю злочинних співтовариств".
Як бачимо, ряд прагматичних установок доктрини "контролю над злочинністю", що реалізовуються в Італії, і практика поліції багато в чому не відповідають канонам "класичної" демократії виходячи з принципу доцільності і вимог сучасності. Мафіозі, як стверджує відомий італійський дослідник Р. Минна, "розпоряджаються мільярдними сумами в міжнародному масштабі". Учора мафіозі знаходилися "під" домінуючим класом, сьогодні вони є частиною цього класу. На Генеральній Асамблеї ООН у вересні 1991 р. відзначалося: "Ріст злочинності у поєднанні з процесом придбання нею транснаціонального характеру ставить під загрозу внутрішню безпеку держави, зазіхає на свободу людини жити без страху, а також може підірвати міжнародні відносини. Усе це вимагає створення ефективних механізмів і тіснішої співпраці між державами". Що стосується так званої "податкової" злочинності в Італії, то тут особливо слід сказати о, мабуть, безпрецедентних для багатьох країн Заходу масштабах ухилення від податків. Рівень їх один з найвищих в Європі. Головне Командування Фінансової Гвардії вважає, що щорічний збиток казні в результаті ухилення від сплати податків склав в 2014 р. близько 8,5 млрд. євро. Згідно з італійським законодавством офіцерський склад Фінансової Гвардії відповідає перед прокурором за діяльність підлеглих, він не може бути усунений з посади інакше як з відома прокурора, будь-яке просування по службі не може бути здійснене інакше як з відома прокурора. Вище загальне керівництво Фінансовою Гвардією покладається Конституцією Італії 1948 р. на Президента Республіки, який символізує національну єдність, є главою держави, верховним головнокомандувачем. Оперативне керівництво здійснює Міністр фінансів. Особовий склад Фінансової Гвардії забезпечений автоматичним і снайперським знаряддям, сльозоточивими газами, водометами, касками, захисними щитами, приладами нічного бачення і т. п. Для передислокації використовуються бронеавтомобілі і транспортери, вертольоти, кораблі і катери. Гвардійці знаходяться в постійній бойовій готовності. Законодавство і судова практика Італії стоять на тій позиції, що у разі, якщо віддане розпорядження незаконно, граничить із злочином або зв'язане з тяжкими наслідками для громадського порядку, службовець не лише має право, але зобов'язаний його не виконати. Такий підхід відповідає положенням Декларації про поліцію, прийняту резолюцією № 690 на 31 сесії Парламентської Асамблеї Ради Європи в 1979 р. Гвардійці не голосують на виборах, їм заборонено перебувати членами політичних партій, брати участь в їх заходах, висувати свої кандидатури на виборах, складати, друкувати і поширювати публікації політичного характеру або іншим чином вести ідеологічну пропаганду. Що стосується інших прав чинів Корпусу, то необхідно передусім відмітити право на особливий захист від погроз, наклепу, образ і дій, що перешкоджають реалізації покладених на них функцій, - законодавство передбачає за це дуже сувору відповідальність. Наприклад, публічна образа гвардійців в Італії карається позбавленням волі на строк до трьох років. Заробітна плата гвардійців розглядається в Італії як засіб, що дозволяє їм займати певне соціальне положення, що відповідає, по-перше, їх статусу як чиновників особливо важливої державної організації і, по-друге, їх посадам і функціям. Вона включає декілька основних компонентів: оклад, надбавки за вислугу років, винагорода за додаткову і нічну роботу, наявність на утриманні дітей, компенсацію за неоднакову вартість життя в різних місцевостях країни, витрати на житлі, медичне обслуговування, транспорт, а також премії. Навчання офіцерського складу майбутніх гвардійців здійснюється в Академії, створеній в 1896 році. Три курси ті, що навчаються проходять на базі у Бергамо (Мілан), залишилися два - в Кастелпорцано (Рим). Вони вивчають спеціальну науку під назвою "наука економічної і фінансової безпеки". Окрім професійної, фізичної, бойової, медичної підготовки, курсанти проходять і виховну роботу, основна мета якої - ототожнення інтересів гвардійця з інтересами Гвардії в цілому, тобто трансформація його особи так, щоб необхідні дії здійснювалися їм не стільки під впливом інструкцій і команд, скільки внаслідок власної внутрішньої мотивації. Особливою частиною Карного кодексу Італії від 1930 р. і Карно-процесуальним кодексом 1967 р. передбачена наступна слідча компетенція Фінансової Гвардії : ухилення від сплати податків (при цьому при розслідуванні карної провини - ухилення від сплати податків на суму менше 300,00 євро - існує спрощена система карного виробництва); порушення на валютному ринку; контрабанда; легалізація і відмивання прибутків, отриманих злочинним шляхом, використання в господарській діяльності майна, здобутого злочинним шляхом (ст. 648); шахрайство (ст. 640); здирство (ст. 629); лихварство (ст. 644); порушення права приватної власності з метою отримання вигоди (ст. 633); знищення і ушкодження чужого майна (ст. 635); шахрайство з цінами (ст. 501.1); спекулятивні операції на ринку (ст. 501.2); шахрайство в підприємницькій діяльності, на фінансових ринках, при банкрутстві (ст. ст. 514 - 515); незаконна конкуренція (ст. 513); хабарництво (ст. 317); підкуп (ст. 318 - 320); зловживання службовим станом (ст. 323); незаконне привласнення майна (ст. 314, 316); створення, керівництво, участь в злочинній організації (ст. 416); підробка документів і використання підробних документів; порушення прав інтелектуальної власності, що заподіяло значний збиток; незаконна підприємницька діяльність і фіктивне підприємництво; незаконне використання робочої сили.
Дмитро Юровский
заступник голови Комітету з питань протидії і запобігання корупції, контрабанді і з питань діяльності органів фінансових розслідувань і податкової міліції Громадської ради при Державній фіскальній службі України
