Коррумпированная и инертная государственная машина сопротивляется реформам и реформаторам. Чем прогрессивнее реформа, тем больше у нее шансов быть «положенной под сукно», а ее проводникам в лучшем случае быть отстраненными, очерненными и забытыми. При этом не стоит забывать славные революционные традиции Киева - кто же не знает знаменитую Национальную Оперу Украины (более известную как Киевской оперный театр)? Открытая 150 лет тому назад, она и сегодня продолжает радовать киевлян и гостей столицы своей нетривиальной архитектурой и прекрасным репертуаром: некогда спокойный, интеллигентный и толерантный Киев, где мирно уживались все идеи, идеологии и нации, думается, никогда не забудет своего «революционного почина» - когда в августе 1911 года студент-недоучка Багров, к тому же работавший внештатным осведомителем царской охранки, в Киевском оперном театре за деньги иностранных разведок совершил заказное покушение на главного экономического реформатора страны - Петра Столыпина, а заодно (похоже, просто из-за весьма скверного владения оружием) подстрелил и еврея-скрипача из оркестра …
Проект Закона Украины «Об основах предотвращения и борьбы с экономическими правонарушениями и осуществлении финансового контроля», проводником которого являлся первый заместитель Председателя ГФС Украины Владимир Хоменко (ныне уволенный с занимаемой должности в рамках антикоррупционного расследования в органах Государственной фискальной службы Украины) как раз и предполагал создание единого гражданского органа, в компетенцию которого входил контроль за соблюдением фискального законодательства (доходных статей бюджета), законодательства в сфере государственных расходов (расходных статей бюджета), а также расследование преступлений в данной сфере. Критики законопроекта справедливо отмечали, что законопроект идет вразрез с Концепцией реформирования правоохранительных органов Украины, которая предполагала объединение всего следствия в одном органе - Национальном бюро расследований (соответствующий законопроект был подан народным депутатом от «Батькивщины» Андреем Кожемякиным и был успешно провален Верховной Радой). Над Концепцией долго и безрезультатно трудилась Правительственная рабочая группа под руководством Виталия Яремы, который сразу после этого возглавляет Генеральную прокуратуру Украины. По прошествии года Президент Петр Порошенко увольняет его. Основной мотивировкой этого громкого кадрового решения была неудовлетворительная работа прокурорского следствия по расследованию резонансных преступлений (в т. ч. расстрелов на Майдане в феврале 2014 года).
А нужен ли Украине вообще единый специализированный орган финансового контроля и борьбы с финансовыми правонарушениями? Единый как в части государственных доходов (налоги, таможенные сборы, дивиденды государственных предприятий … сложности с контролем за их финансовыми потоками и хозяйственной деятельностью, которые находятся в руках некоторых избранных олигархов, уже давно не являются секретом ни для кого), так и в части государственных расходов (финансовая помощь, поступающая от наших уважаемых западных партнеров, используется непрозрачно для граждан, и эти вливания абсолютно не дают положительного эффекта для реального сектора экономики и для рядовых граждан с точки зрения стабилизации их жизненного уровня). Внешняя задолженность растет лавинообразно - по данным издания Financial Times, в 2015 году внешний долг Украины может достичь 90 % ВВП, это учитывая девальвацию гривни более чем на 300 % и сокращение экономики на 6,5 % за 2014 - начало 2015 гг. По данным Госстата, базовая инфляция в марте 2015 г. по сравнению с мартом 2014 г. ускорилась с 33.2 % до 44.6 %, потребительские цены по итогам 2014 г. повысились на 24.9 %. Кабмин рассматривает три базовых сценария для Украины в 2015 году: пессимистический - с падением ВВП на 11,9 % при инфляции 42,8 % и два «оптимистических» - с падением ВВП в диапазоне 5.5 % - 8.6 % при инфляции в диапазоне 26.7 % - 38.1 %. Напомним, для поддержания финансовой стабильности в 2015 г. Украине потребуется не менее 15 млрд. долл. США, значительная часть которой поступит на оплату процентов по внешним займам. Однако до сих пор нет единства между США и ЕС о том, кто и за счет каких ресурсов будет давать эти деньги, а также на каких условиях они будут предоставляться. Кто будет возвращать кредиты? Каким образом? Ждать ли дефолта и какими могут быть его последствия? Кто ответит за развал государственной экономики и финансов, а также за невыполнение обещаний по возврату средств, выведенных из страны Януковичем и его «соратниками», фактически разграбившими страну перед своим бегством? Единственный сегмент «экономики», где наблюдается рост финансирования и развитие - это потребности АТО. Вместе с безусловной уверенностью в том, что нет ничего важнее безопасности, соблюдения территориальной целостности, обороны нашей страны, мы понимаем, что АТО не является экономическим субъектом - она не создает добавленную стоимость, не приносит прибыль экономике государства, не производит товарную продукцию, а аппетиты ее растут пропорционально росту финансовых вливаний, прозрачность которых тоже недоступна обществу и гражданам. Все это напоминает разрастающуюся черную дыру, угрожающую засосать в себя всю экономику государства!
Если остановиться на вопросе противодействия и предотвращения коррупции, то на примере прошлого руководства Миндоходов мы видим, что основные теневые финансовые потоки и коррупционные схемы функционировали как раз в сфере государственных финансов (налоговая, таможня, государственные предприятия - монополисты). Чего стоит одна комната-сейф, обнаруженная активистами Майдана при проведении ревизии в покинутом руководством Министерстве доходов и сборов! Прекратились ли эти «схемы», разрушены ли они, наказаны ли их организаторы? Ответы на эти вопросы являются риторическими, учитывая формулировку распоряжения КМУ от 25.02.2015 г. № 120, которым отстранено от выполнения обязанностей, а затем и уволено все руководство Государственной фискальной службы Украины, пришедшей на смену Миндоходов в 2014 году с формулировкой «на срок проведения служебного расследования и в связи с фактами злоупотреблений». А это уже «новые лица», которых, как многие помнят, рекомендовала на замещение руководящих должностей Европейская бизнес-ассоциация - ведущая организация предпринимателей европейского бизнеса в Украине!
Все это очень похоже на боевые действия - открытие «второго фронта», но уже в нашем тылу!
Критики данной реформы также любят ссылаться на то, что у нас уже есть и налоговая милиция, и подразделения по борьбе с экономической преступностью в органах МВД, СБУ, по-прежнему существует Государственная финансовая инспекция Украины (людям старшего поколения известная как КРУ), у нас есть новый УПК (принятый, к слову, еще во время президентского срока Януковича и признанный Венецианской комиссией самым прогрессивным в мире). Однако следователи и прокуроры в один голос заявляют, что вести эффективное следствие данный высший нормативно-правовой акт в сфере уголовного процесса не то что не помогает - всю предусмотренную им процедуру практически выполнить просто невозможно, а это значит, что действующее законодательство просто не позволяет качественно и главное своевременно расследовать уголовные дела. Следовательно, у них мало перспектив в суде, что парализует мотивацию следствия и прокуратуры - кто же будет работать «на корзину» за небольшую зарплату и еще терпеть при этом насмешки от своих «подопечных» … Приверженцы же создания специализированного единого органа в один голос заявляют, что это все не то: разрозненные подразделения с распорошенной следственной компетенцией и кадрами не только не дополняют друг друга, а прямо конкурируют. Госфининспекция - это по своей сути аудит, который может констатировать факт нарушений, имевших место в прошлом, но никак не может выявлять готовящие нарушения и преступления, пресекать их, возвращать похищенное из казны, наказывать преступников, ну и традиционная проблема кадров и материально-технического обеспечения!
Нужно ли в таких условиях усиливать финансовый контроль, есть ли потребность в создании специализированного органа по противодействию и борьбе с финансовыми правонарушениями и преступлениями, независимого и объективного, отвечающего нашим национальным интересам? Думается, ответ на это вопрос является риторическим! В свете этого, полагаем, заслуживает внимания проверенная временем концепция Финансовой Гвардии Италии (Guardia Di Finanza), на которой хотелось бы остановиться в общих чертах. В ее доктрину заложен принцип, когда противодействие правонарушениям в финансовой сфере возлагается на организационно обособленное формирование с непривычной для украинской системы организации власти правовой структурой.
Начало Финансовой Гвардии было положено в Италии в 1862 г. с созданием так называемого «Гвардейского корпуса» - полицейского формирования, предназначенного для таможенного контроля, борьбы с нарушениями финансового и налогового законодательства, борьбы с преступлениями в бюджетной сфере (расходования государственных средств), контрабандой.
Финансовая Гвардия Италии (согласно законов "Об администрации Финансовой Гвардии" 1951 г., "О новой системе администрации публичной безопасности" 1981 г.): это полицейское формирование в составе вооруженных сил (Министерство обороны !!!), предназначенное для борьбы с преступностью в финансовой и налоговой сферах, охраны государственной границы (Пограничная служба !!!), обеспечения охраны национальных культурных ценностей, участия в обороне страны в период военных действий (Национальная гвардия!!!), оказания помощи населению в экстремальных ситуациях (МЧС!!!), а также осуществления антикриминальных мероприятий по поручениям суда и прокуратуры, борьбы с коррупцией в финансовых и налоговых органах, контроля за деятельностью гражданских государственных органов (Полиция!!!). Будучи частью жандармерии (военизированная полиция!!!) - государственного института, выполняющего полицейские функции в гражданской и военной областях, она является элитным и весьма эффективным компонентом итальянских специальных служб. В доктринах и правоохранительной практике Финансовой Гвардии Италии приоритет отдается прагматическим интересам государства, что зачастую не корреспондируется с принципами "классической" демократии и является признаком усиления авторитарной тенденции в осуществлении правоохранной политики. В XX в. аналитикам в сфере правоохранительной деятельности стало совершенно очевидно, что существующие полицейские формирования не в силах эффективно противодействовать преступным ассоциациям, прежде всего мафии, в том числе во многом из-за распространенной в полиции коррупции. С помощью Финансовой Гвардии правящие круги Италии попытались частично нейтрализовать этот процесс. Финансовая полиция является силовым гарантом существующего государства и созданной им законности, а возможность применения санкционированного государством насилия детерминирует место и роль полицейских формирований в системе органов исполнительной власти, компонентом которых они являются. Финансовая Гвардия выполняет распоряжения и находится в подчинении Министерства финансов, которое ставит ей общие и частные задачи по обеспечению соблюдения финансового и налогового законодательства. Как правоохранительный институт, осуществляющий предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, Финансовая Гвардия подчинена Министру внутренних дел, а по вопросам следственной деятельности работает под надзором прокуратуры и судебных следователей. Организационно Финансовая Гвардия входит в состав Министерства обороны - такая межведомственная система организации и подчинения, а также способ управления являются непривычными для нашего восприятия, при этом законодательно четко выписаны «сферы влияния» каждого министерства и ведомства на ее деятельность. Численность Финансовой Гвардии составляет 60 тыс. человек (численность населения Италии более 62 млн. человек, т. е. 1 сотрудник финансовой полиции на 1000 тыс. жителей). В отечественном праве такие формирования принято называть «жандармерией»: правоохранительный институт государства, состоящий из специальных полицейских формирований вооруженных сил, выполняющий задачи по охране и обеспечению безопасности как в военной, так и в гражданских сферах под общим руководством гражданской администрации, но под непосредственным командованием своих командиров. Такая форма правоохранительного органа признается западноевропейской доктриной административного устройства государства оправданной по следующим причинам: собственно полиция, "открытая" для различных идеологических влияний, отличается традиционным либерализмом служебных отношений, а в критических, особенно общенациональных экстремальных ситуациях, действует менее надежно, чем армейские военизированные структуры. Кроме этого, европейской юридической доктриной важное значение придается фактору конкуренции между гражданскими и полицейскими подразделениями и между различными полицейскими подразделениями. Финансовая Гвардия выполняет и другие функции. Так, согласно ст. 24 Закона № 121 от 1 апреля 1981 г. «О новой системе администрации публичной безопасности» на нее возлагаются: «охрана демократических институтов, защита прав и свобод граждан, порядка, безопасности, обеспечение соблюдения законов, постановлений и распоряжений органов власти, установление контроля над преступностью, а также оказание помощи населению при стихийных бедствиях и несчастных случаях». Доктрина «контроля над преступностью», которая возникла в 60-х гг. 20 века, предназначение полиции видит в «установлении контроля над преступностью», «сдерживании ее посредством применения тех средств, которые предоставлены законом». Она возникла под влиянием того очевидного факта, что ухудшение криминогенной обстановки является перманентной тенденцией, и в дальнейшем ситуация может приобрести непредсказуемые последствия. В этих условиях распространенная ранее в Западной Европе доктрина «должной правовой процедуры», возникшая как средство ограждения личности от незаконных притязаний государства и предполагавшая преобладание индивидуальных интересов над интересами государства, была признана не отвечающей современным условиям (А. Сантини, А. Грилини, Ф. Саккетти). Поэтому итальянские (американские, французские, немецкие и др.) авторы доктрины «контроля над преступностью» основное и решающее значение своей теории видели в «защите интересов государства от угрозы со стороны неправопослушных граждан». В отношении последних предполагалось осуществлять «максимально широкий контроль со стороны полиции и судебных органов». Существенное влияние на деятельность Финансовой Гвардии имеет Высший Совет Обороны, созданный на основании Закона от 28 июля 1950 г. для выработки приоритетных направлений и координации деятельности исполнительной власти в области обеспечения национальной безопасности и правопорядка. Председателем его является президент, вице-председателем - премьер-министр, а членами - министры обороны, внутренних дел, юстиции, финансов, промышленности и др. Интересный факт: в 1965 г. в Италии был издан закон № 375, который получил название «Антимафия», поскольку позволял устанавливать полицейский контроль над лицами, относительно которых существует лишь подозрение, что они принадлежат к мафии, и высылать этих лиц в места обязательного проживания, расположенные далеко от их обычного места жительства. В 1975 и 1980 гг. были введены в действие нормы, значительно расширившие права полиции «по охране демократического порядка и общественной безопасности» и позволявшие ей, в частности, получать у суда с уведомлением прокурора даже по телефону разрешение на произведение арестов и обысков. Особо следует указать и на закон № 486 от 15 ноября 1988 г., направленный на подрыв экономической базы преступных сообществ, который позволяет при наличии оперативной информации и данных налоговых инспекций арестовывать документацию, счета фирм и банков, владельцы которых подозреваются в сотрудничестве с мафией. Причем законодательство Италии предусматривает в таких случаях применение принципа «презумпции виновности»: правоохранительные органы, подозревающие конкретную фирму или банк в контактах с организованной преступностью, правомочны арестовать документацию, банковские счета и имущество подозреваемого юридического лица на основании постановления суда. Подозреваемый же должен доказывать свою невиновность в том же суде. В данной связи заслуживает упоминания закон № 951 от 1 октября 1992 г. Он предусматривает в регионах страны, где наиболее сильно влияние мафии, наделение судей специальным правом отстранять от должности любого государственного служащего по представлению Финансовой полиции за «неправильное поведение, связанное с деятельностью преступных сообществ».
Как видим, ряд прагматических установок доктрины «контроля над преступностью», реализуемых в Италии, и практика полиции во многом не соответствуют канонам «классической» демократии исходя из принципа целесообразности и требований современности. Мафиози, как утверждает известный итальянский исследователь Р. Минна, «распоряжаются миллиардными суммами в международном масштабе». Вчера мафиози находились «под» доминирующим классом, сегодня они являются частью этого класса. На Генеральной Ассамблее ООН в сентябре 1991 г. отмечалось: «Рост преступности в сочетании с процессом приобретения ею транснационального характера ставит под угрозу внутреннюю безопасность государства, посягает на свободу человека жить без страха, а также может подорвать международные отношения. Все это требует создания эффективных механизмов и более тесного сотрудничества между государствами». Что касается так называемой «налоговой» преступности в Италии, то тут особо следует сказать о, пожалуй, беспрецедентных для многих стран Запада масштабах уклонения от налогов. Уровень их один из самых высоких в Европе. Главное Командование Финансовой Гвардии считает, что ежегодный ущерб казне в результате уклонения от уплаты налогов составил в 2014 г. около 8,5 млрд. евро. Согласно итальянскому законодательству офицерский состав Финансовой Гвардии отвечает перед прокурором за деятельность подчиненных, он не может быть отстранен от должности иначе как с согласия прокурора, любое продвижение по службе не может быть осуществлено иначе как с согласия прокурора. Высшее общее руководство Финансовой Гвардией возлагается Конституцией Италии 1948 г. на Президента Республики, который символизирует национальное единство, является главой государства, верховным главнокомандующим. Оперативное руководство осуществляет Министр финансов. Личный состав Финансовой Гвардии снабжен автоматическим и снайперским орудием, слезоточивыми газами, водометами, касками, защитными щитами, приборами ночного видения и т. п. Для передислокации используются бронеавтомобили и транспортеры, вертолеты, корабли и катера. Гвардейцы находятся в постоянной боевой готовности. Законодательство и судебная практика Италии стоят на той позиции, что в случае, если отданное распоряжение незаконно, граничит с преступлением или сопряжено с тяжелыми последствиями для общественного порядка, служащий не только имеет право, но обязан его не выполнить. Такой подход соответствует положениям Декларации о полиции, принятой резолюцией № 690 на 31 сессии Парламентской Ассамблеи Совета Европы в 1979 г. Гвардейцы не голосуют на выборах, им запрещено состоять членами политических партий, участвовать в их мероприятиях, выдвигать свои кандидатуры на выборах, составлять, печатать и распространять публикации политического характера или иным образом вести идеологическую пропаганду. Что касается иных прав чинов Корпуса, то необходимо прежде всего отметить право на особую защиту от угроз, клеветы, оскорблений и действий, препятствующих реализации возложенных на них функций, - законодательство предусматривает за это весьма суровую ответственность. Например, публичное оскорбление гвардейцев в Италии наказывается лишением свободы на срок до трех лет. Заработная плата гвардейцев рассматривается в Италии как средство, позволяющее им занимать определенное социальное положение, соответствующее, во-первых, их статусу как чиновников особо важной государственной организации и, во-вторых, их должностям и функциям. Она включает несколько основных компонентов: оклад, надбавки за выслугу лет, вознаграждение за дополнительную и ночную работу, наличие на иждивении детей, компенсацию за неодинаковую стоимость жизни в различных местностях страны, затраты на жильё, медицинское обслуживание, транспорт, а также премии. Обучение офицерского состава будущих гвардейцев осуществляется в Академии, созданной в 1896 году. Три курса обучающиеся проходят на базе в Бергамо (Милан), оставшиеся два - в Кастелпорцано (Рим). Они изучают специальную науку под названием «наука экономической и финансовой безопасности». Кроме профессиональной, физической, боевой, медицинской подготовки, курсанты проходят и воспитательную работу, основная цель которой - отождествление интересов гвардейца с интересами Гвардии в целом, то есть трансформация его личности таким образом, чтобы необходимые действия совершались им не столько под влиянием инструкций и команд, сколько вследствие собственной внутренней мотивации. Особенной частью Уголовного кодекса Италии от 1930 г. и Уголовно-процессуальным кодексом 1967 г. предусмотрена следующая следственная компетенция Финансовой Гвардии: уклонение от уплаты налогов (при этом при расследовании уголовных проступков - уклонение от уплаты налогов на сумму меньше 300,00 евро - существует упрощенная система уголовного производства); нарушения на валютном рынке; контрабанда; легализация и отмывание доходов, полученных преступным путем, использование в хозяйственной деятельности имущества, добытого преступным путем (ст. 648); мошенничество (ст. 640); вымогательство (ст. 629); ростовщичество (ст. 644); нарушение права частной собственности с целью получения выгоды (ст. 633); уничтожение и повреждение чужого имущества (ст. 635); мошенничество с ценами (ст. 501.1); спекулятивные операции на рынке (ст. 501.2); мошенничество в предпринимательской деятельности, на финансовых рынках, при банкротстве (ст. ст. 514 - 515); незаконная конкуренция (ст. 513); взяточничество (ст. 317); подкуп (ст. 318 - 320); злоупотребление служебным положением (ст. 323); незаконное присвоение имущества (ст. 314, 316); создание, руководство, участие в преступной организации (ст. 416); подделка документов и использование поддельных документов; нарушение прав интеллектуальной собственности, причинившее значительный ущерб; незаконная предпринимательская деятельность и фиктивное предпринимательство; незаконное использование рабочей силы.
Дмитрий Юровский
заместитель председателя Комитета по вопросам противодействия и предотвращения коррупции, контрабанде и по вопросам деятельности органов финансовых расследований и налоговой милиции Общественного совета при Государственной фискальной службе Украины
