Хоча практика визнання незаконними нормативно-правових актів в судовому порядку поки що не є широко поширеною в Україні, проблема визначення моменту втрати законної сили визнаними в судовому порядку незаконними нормативними актами є досить актуальною. І оскільки ця проблема існує в першу чергу завдяки далекому від досконалості нормативно-правовому регулюванню, ми вважаємо необхідним описати її суть і запропонувати спосіб її усунення.
Проблема полягає в невизначеності моменту, з якого визнаний в судовому порядку незаконним нормативно-правовий акт втрачає свою юридичну силу. Жоден із законодавчих актів прямо не дає відповіді на це питання, внаслідок чого судити про настання моменту втрати юридичної сили можна тільки з судової практики (яка, слід сказати, не завжди правильна і послідовна), роз'яснень вищих судових інстанцій і фактичної суті тих або інших юридичних термінів.
Нижче ми спробуємо розібратися з суттю позначеної проблеми, її причинами і можливими способами усунення.
1. Варіативна термінів на законодавчому рівні
Чинне законодавство України дуже непослідовно підходить до регулювання питання визнання недійсності нормативно-правових актів, що проявляється вже на рівні використання термінології в різних законодавчих актах. Так, ст. 57 Конституцій України встановлює, що закони і нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, які не обнародувані в порядку, встановленому законодавством, є недіючими. Положення Цивільного кодексуа саме ч. 2 ст. 16у свою чергу, в якості способу захисту громадянських прав і інтересів визначають визнання незаконними рішень, дій або бездіяльності органів державної влади, місцевого самоврядування їх посадових і службових осіб. Нормы п. 16 Порядку відміни рішення про державну реєстрацію нормативно-правових актів, внесених в державний реєстрпередбачає, що нормативно-правовий акт може бути визнаний недійсним за рішенням суду.
Верховний Суд в узагальненні від 24.11.2008 "Практика розгляду судами цивільних справ про визнання угод недійсними" вказує, що поняття "недійсність", підстави для його застосування і правові наслідки невиправдано розширюються. "Зокрема, некоректним є застосування цього терміну по відношенню до нормативно-правових актів - в цьому випадку може йтися про відсутність юридичної сили, неправомірність (незаконності, протиправності), ..., оскільки право не може бути недійсним - воно або є, чи ні".
Нормы Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАСУ)а саме ст. 171встановлюють, що суд може визнати нормативно-правовий акт незаконним або таким, який не відповідає нормативно-правовому акту вищої юридичної сили, повністю або в окремій його частині. Оскільки КАСУ є спеціальним нормативним актом по відношенню до цих правовідносин, а наведені вище нормативні акти мають на увазі наявність або спеціальних випадків (як, наприклад, ст. 57 Конституцій України - недотримання встановленого порядку обнародування нормативно-правових актів), або можуть торкатися у тому числі рішень суто індивідуального характеру, все ж пропонуємо використовувати термін "визнання нормативно-правового акту незаконним".
Отже, при формулюванні позовних вимог в таких випадках однозначно необхідно використовувати відповідну термінологію, тобто просити суд визнати акт "незаконним" або "таким, який не відповідає нормативно-правовому акту вищої юридичної сили".
У судовій практиці ми можемо зустріти самі різні формулювання, включаючи "відміна нормативно-правового акту", визнання "недіючим" або "недійсним". Вважаємо необхідним окремо прокоментувати практику "відміни" нормативно-правових актів відповідними судами. Такі дії є грубою процесуальною помилкою, т. до. згідно з сенсом відповідних статей КАСУ рішення відносно відміни можуть прийматися тільки відносно рішень суб'єктів владних повноважень суто індивідуального характеру.
При цьому, незважаючи на те що усі вищеперелічені терміни по суті є синонімами, використання інших, ніж визначені в ст. 171 КАСУформулювань може стати причиною відмови в прийнятті позову відповідним судом, перегляду відповідних судових рішень вищестоящими інстанціями або ж послужити причиною для виникнення складнощів з виконанням відповідних рішень.
2. Момент втрати юридичної сили нормативним актом, визнаним незаконним в судовому порядку
Як ми і писали вище, ні норми КАСУні інших законодавчих актів чітко не встановлюють момент, коли визнаний судом незаконним нормативно-правовий акт втрачає свою юридичну силу. Порядок відміни рішення про державну реєстрацію нормативно-правових актів, внесених в державний реєстрне дає чіткої відповіді на це питання: нормативно-правовий акт, рішення про реєстрацію якого скасоване, є недійсним з моменту відміни рішення, крім випадків, коли нормативно-правовий акт визнається недійсним за рішенням суду.
Неодноразово зустрічаються випадки, коли суди різних інстанцій намагаються самостійно розв'язати проблему, що розглядається в цій статті, і вказують, що відповідний нормативно-правовий акт визнається недійсним/недіючим/незаконним або ж просто відміняється в конкретно вказану в судовому рішенні дату. Вважаємо таку практику абсолютно невірною і не чим іншим, як перевищенням відповідними адміністративними судами своїх повноважень.
Слід зазначити, що в різні періоди Вищий адміністративний суд України давав діаметрально протилежні роз'яснення по даній темі. Так, в інформаційному листі Вищого адміністративного суду України від 27.07.2010 № 1145/11/13-10 вказується, що "визнання акту суб'єкта владних повноважень протиправним як способу захисту порушеного права позивача застосовується в тих випадках, коли спірний акт не породжує ніяких правових наслідків з моменту прийняття такого акту". При цьому Вищий адміністративний суд вказує, що "судам слід виходити з того, що вимога про визнання акту владного органу недійсним, незаконним, неправомірним т.д. є різними словесними виразами одного і того ж способу захисту порушеного права позивача". Але вже в постанові пленуму ВАСУ від 20.05.2013 № 7 "Про судове рішення в адміністративній справі" вказується, що " визнання акту суб'єкта владних повноважень недіючим означає втрату сили таким актом з моменту набуття чинності відповідного судового рішення або іншого визначеного судом моменту після прийняття такого акту".
Суть відповідних юридичних термінів однозначно свідчить про те, що визнаний в судовому порядку "незаконним" або "таким, який не відповідає нормативно-правовому акту вищої юридичної сили" нормативно-правовий акт однозначно втрачає свою силу з моменту його прийняття (т. е. не породжує юридичних наслідків). Інакше вийде, що нормативно-правовий акт в період часу з моменту його прийняття і до моменту визнання його судом незаконним суперечив нормативно-правовим актам вищої юридичної сили, але при цьому діяв і породжував певні правові наслідки, що, погодитеся, виглядає дуже нелогічно.
3. Пропонований спосіб вирішення проблеми
Відсутність належного нормативно-правового регулювання позначеної проблеми вимагає швидкого рішення, адже момент втрати визнаним судом незаконним нормативним актом сили може мати дуже істотне практичне значення. Напевно, читачі погодяться, що такі способи визначення цього моменту, як аналіз юридичної суті тих або інших юридичних термінів або ж звернення до суперечливої судової практики не є дієвими інструментами.
Автор статті вважає необхідним доповнити ч. 8 ст. 171 КАСУ другим абзацом наступного змісту : "Нормативно-правовий акт, визнаний судом незаконним або таким, який не відповідає нормативно-правовому акту вищої юридичної сили, не породжує юридичних наслідків з моменту його прийняття". Тільки при такому підході, на нашу думку, проблема може бути усунена належним чином.
Юрій Радзиевский,
керівний партнер
ЮФ "Радзиевский і партнери"
