Хотя практика признания незаконными нормативно-правовых актов в судебном порядке пока еще не является широко распространенной в Украине, проблема определения момента утраты законной силы признанными в судебном порядке незаконными нормативными актами является достаточно актуальной. И поскольку данная проблема существует в первую очередь благодаря далекому от совершенства нормативно-правовому регулированию, мы считаем необходимым описать ее суть и предложить способ ее устранения.
Проблема заключается в неопределенности момента, с которого признанный в судебном порядке незаконным нормативно-правовой акт теряет свою юридическую силу. Ни один из законодательных актов прямо не дает ответа на этот вопрос, вследствие чего судить о наступлении момента утраты юридической силы можно только из судебной практики (которая, надо сказать, не всегда правильная и последовательная), разъяснений высших судебных инстанций и фактической сущности тех или иных юридических терминов.
Ниже мы попробуем разобраться с сутью обозначенной проблемы, ее причинами и возможными способами устранения.
1. Вариативность терминов на законодательном уровне
Действующее законодательство Украины очень непоследовательно подходит к регулированию вопроса признания недействительности нормативно-правовых актов, что проявляется уже на уровне использования терминологии в разных законодательных актах. Так, ст. 57 Конституции Украины устанавливает, что законы и нормативно-правовые акты, определяющие права и обязанности граждан, которые не обнародованы в порядке, установленном законодательством, являются недействующими. Положения Гражданского кодекса, а именно ч. 2 ст. 16, в свою очередь, в качестве способа защиты гражданских прав и интересов определяют признание незаконными решений, действий или бездеятельности органов государственной власти, местного самоуправления их должностных и служебных лиц. Нормы п. 16 Порядка отмены решения о государственной регистрации нормативно-правовых актов, внесенных в государственный реестр, предусматривает, что нормативно-правовой акт может быть признан недействительным по решению суда.
Верховный Суд в обобщении от 24.11.2008 "Практика рассмотрения судами гражданских дел о признании сделок недействительными" указывает, что понятие "недействительность", основания для его применения и правовые последствия неоправданно расширяются. "В частности, некорректным является применение этого термина по отношению к нормативно-правовым актам - в этом случае речь может идти об отсутствии юридической силы, неправомерности (незаконности, противоправности), ... , поскольку право не может быть недействительным - оно или есть, или нет".
Нормы Кодекса административного судопроизводства Украины (далее - КАСУ), а именно ст. 171, устанавливают, что суд может признать нормативно-правовой акт незаконным или таким, который не соответствует нормативно-правовому акту высшей юридической силы, полностью либо в отдельной его части. Поскольку КАСУ является специальным нормативным актом по отношению к данным правоотношениям, а вышеприведенные нормативные акты подразумевают наличие или специальных случаев (как, например, ст. 57 Конституции Украины - несоблюдение установленного порядка обнародования нормативно-правовых актов), или могут касаться в том числе решений сугубо индивидуального характера, все же предлагаем использовать термин "признание нормативно-правового акта незаконным".
Следовательно, при формулировании исковых требований в таких случаях однозначно необходимо использовать соответствующую терминологию, то есть просить суд признать акт "незаконным" или "таким, который не соответствует нормативно-правовому акту высшей юридической силы".
В судебной практике мы можем встретить самые разные формулировки, включая "отмена нормативно-правового акта", признание "недействующим" или "недействительным". Считаем необходимым отдельно прокомментировать практику "отмены" нормативно-правовых актов соответствующими судами. Такие действия являются грубой процессуальной ошибкой, т. к. согласно смыслу соответствующих статей КАСУ решения относительно отмены могут приниматься только в отношении решений субъектов властных полномочий сугубо индивидуального характера.
При этом, несмотря на то что все вышеперечисленные термины по сути являются синонимами, использование иных, нежели определенные в ст. 171 КАСУ, формулировок может стать причиной отказа в принятии иска соответствующим судом, пересмотра соответствующих судебных решений вышестоящими инстанциями или же послужить причиной для возникновения сложностей с исполнением соответствующих решений.
2. Момент утраты юридической силы нормативным актом, признанным незаконным в судебном порядке
Как мы и писали выше, ни нормы КАСУ, ни других законодательных актов четко не устанавливают момент, когда признанный судом незаконным нормативно-правовой акт теряет свою юридическую силу. Порядок отмены решения о государственной регистрации нормативно-правовых актов, внесенных в государственный реестр, не дает четкого ответа на этот вопрос: нормативно-правовой акт, решение о регистрации которого отменено, является недействительным с момента отмены решения, кроме случаев, когда нормативно-правовой акт признается недействительным по решению суда.
Неоднократно встречаются случаи, когда суды различных инстанций пытаются самостоятельно решить проблему, рассматриваемую в настоящей статье, и указывают, что соответствующий нормативно-правовой акт признается недействительным/недействующим/незаконным или же просто отменяется в конкретно указанную в судебном решении дату. Считаем такую практику абсолютно неверной и не чем иным, как превышением соответствующими административными судами своих полномочий.
Следует отметить, что в разные периоды Высший административный суд Украины давал диаметрально противоположные разъяснения по рассматриваемой теме. Так, в информационном письме Высшего административного суда Украины от 27.07.2010 № 1145/11/13-10 указывается, что "признание акта субъекта властных полномочий противоправным как способа защиты нарушенного права истца применяется в тех случаях, когда спорный акт не порождает никаких правовых последствий с момента принятия такого акта". При этом Высший административный суд указывает, что "судам следует исходить из того, что требование о признании акта властного органа недействительным, незаконным, неправомерным т.д. являются различными словесными выражениями одного и того же способа защиты нарушенного права истца". Но уже в постановлении пленума ВАСУ от 20.05.2013 № 7 "О судебном решении в административном деле" указывается, что " признание акта субъекта властных полномочий недействующим означает потерю силы таким актом с момента вступления в силу соответствующего судебного решения или иного определенного судом момента после принятия такого акта".
Сущность соответствующих юридических терминов однозначно свидетельствует о том, что признанный в судебном порядке "незаконным" или "таким, который не соответствует нормативно-правовому акту высшей юридической силы" нормативно-правовой акт однозначно утрачивает свою силу с момента его принятия (т. е. не порождает юридических последствий). В противном случае получится, что нормативно-правовой акт в период времени с момента его принятия и до момента признания его судом незаконным противоречил нормативно-правовым актам высшей юридической силы, но при этом действовал и порождал определенные правовые последствия, что, согласитесь, выглядит очень нелогично.
3. Предлагаемый способ решения проблемы
Отсутствие должного нормативно-правового регулирования обозначенной проблемы требует скорейшего решения, ведь момент утраты признанным судом незаконным нормативным актом силы может иметь очень существенное практическое значение. Наверное, читатели согласятся, что такие способы определения этого момента, как анализ юридической сущности тех или иных юридических терминов или же обращение к противоречивой судебной практике не являются действенными инструментами.
Автор статьи считает необходимым дополнить ч. 8 ст. 171 КАСУ вторым абзацем следующего содержания: "Нормативно-правовой акт, признанный судом незаконным или таким, который не соответствует нормативно-правовому акту высшей юридической силы, не порождает юридических последствий с момента его принятия". Только при таком подходе, по нашему мнению, проблема может быть устранена должным образом.
Юрий Радзиевский,
управляющий партнер
ЮФ «Радзиевский и партнеры»
