Останніми роками широко обговорюється необхідність створення більше якісно керованих, комерційно привабливих і ринково орієнтованих залізниць. Як наслідок, багатьма державами були впроваджені реформи, які включають створення нових організацій, зміну методів бухгалтерського обліку, створення конкуренції, приватизацію, демонополізацію і т. п... Проте частина держав, що досі не реформували залізничну галузь, стоять перед необхідністю реструктуризації, основою якої є перетворення збиткових державних залізниць у відособлені компанії, діючі на комерційних принципах.
ЧОМУ РЕСТРУКТУРИЗАЦІЯ ПОТРІБНА?
Головними причинами неможливості подальшого функціонування державних залізниць є:
Втручання. Встановлення державою економічно необгрунтованих тарифів і обов'язків по обслуговуванню деяких категорій населення залізницею, переоцінюючи при цьому можливість відшкодування збитків залізниці за рахунок перехресного субсидування;
Надмірно високі операційні витрати. Виникають внаслідок непропорційно великої кількості працівників, операційної неефективності; крім того, залізниця, на відміну від інших видів транспорту, частенько вимушена нести витрати на зміст і модернізацію інфраструктури.
Недолік розвитку. Приміром, внаслідок відсутності або обмеження можливості для приватних перевізників у виході на ринок же/д перевезень, обмежується впровадження так званих "лоукостов" для осіб з невеликим достатком або ж високо комфортабельних альтернатив для тих, що мають можливість заплатити більше.
Виходячи з вищесказаного, при реструктуризації мають бути досягнуті наступні основні цілі:
Розподіл відповідальності між державою і ж/д підприємствами (наприклад, в частині перевезень соціально незахищених категорій населення);
Фінансова самостійність, яка полягає в здатності ж/д підприємств функціонувати без підтримки з боку держави, окрім випадків надання компенсацій (наприклад, в частині компенсації різниці між встановленим тарифом і економічно-обгрунтованим);
Свобода органів управління і посадовців же/д підприємств в ухваленні комерційних рішень;
Добре підготовлений і мотивований персонал для досягнення високої продуктивності;
Добре налагоджена мережа надання ж/д послуг, інтегрована з іншими видами транспорту, для мінімізації загальних транспортних витрат.
МОДЕЛІ РЕСТРУКТУРИЗАЦІЇ
На сьогодні не існує універсальної моделі реструктуризації ж/д галузі. Проте, з урахуванням практики держав, що здійснили реформу, можна виділити наступні моделі реструктуризації, а саме модель вертикальної структуризації і горизонтального.
При цьому у рамках моделі вертикальної структуризації можна виділити наступні методи:
1. Метод вертикальної інтеграції. Вертикальна інтеграція є найбільш поширеною у світі. На цьому етапі, в Україні Державна адміністрація залізничного транспорту України являє собою не що інше, як вертикально інтегровану структуру.
2. Метод конкурентного доступу. Є вдосконаленою моделлю вертикальної інтеграції. У галузі діє інтегрована державна компанія, яка, проте, зобов'язана надати доступ до інфраструктури приватним перевізникам.
Що стосується моделі горизонтальної структуризації, то така модель являє собою, передусім, інституціональний або організаційний розподіл же/д компанії на декілька компаній, кожна з яких здійснює власний певний набір функцій.
При організаційному розподілі зазвичай створюються окремі підрозділи одній же/д компанії, які мають окреме управління і розділені бухгалтерські рахунки, але при цьому відсутня реальна автономія. В якості держав, що застосували цю модель можна назвати Італію і Бельгію. У Німеччині, наприклад, створені підрозділи за функціональною ознакою (перевезення пасажирів в далекому напрямі, приміські перевезення, вантажоперевезення, інфраструктура і станції), які входять до складу холдингу, а отже мають деяку автономію з поточних питань.
При інституціональному розподілі відбувається повне відділення операції інфраструктурою від здійснення перевезень. Інфраструктура може знаходитися у власності держави (наприклад, The Portuguese Rail Infrastructure Authority Португалія) або в приватній власності (наприклад, у Великобританії).
Кожна з названих моделей має певну кількість переваг. Так, перевагами моделі вертикальної структуризації є наступні: координування перевезень усередині однієї організації, що знижує витрати і збільшує безпеку перевезень; оптимізація мережі перевезень; доступність перевезень усім категоріям населення, наявність рейсів на нерентабельних маршрутах. Що стосується переваг горизонтальної структуризації, то можна виділити наступні: зменшення витрат перевізника (за рахунок відсутності перехресного субсидування); створення конкуренції на ж\д маршрутах; підвищена увага на якості послуг, що надаються; відсутність необхідності виконувати нерентабельні перевезення без компенсації з боку держави.
ВИБІР УКРАЇНИ
Виходячи з Концепції державної програми реформування залізничного транспорту, затвердженої Розпорядженням Кабміну від 27.12.2006 р. № 651-р, а також Державної цільової програми реформування залізничного транспорту на 2010 - 2019 роки, затвердженої Постановою Кабміну від 16.12.2009 р. № 1390, можна зробити наступні висновки відносно моделі реструктуризації, вибраної Україною.
Вже на другому етапі реформи передбачено створення вертикально-інтегрованої системи ж/д транспорту, структурованої по видах діяльності, а на третьому етапі - створення господарського суспільства у сфері пасажирських перевезень в далекому і місцевому повідомленні.
Таким чином, Уряд України обрав деякий синтез моделей реструктуризації. Спочатку створення вертикально-інтегрованої системи, а потім виведення з системи пасажирських перевезень говорить, по-перше, про небажання повністю відділяти перевезення вантажів від операції інфраструктурою, а по-друге, про спробу за допомогою виділення пасажирських перевезень в окрему компанію виключити крос-субсидування за рахунок вантажних перевезень і вивести пасажирські перевезення на рівень самоокуповування і прибутковості надалі.
Проте не можна не відмітити, що обраний метод реструктуризації багато в чому аналогічний російському. З досвіду Росії можна побачити, що не розподіл інфраструктури і вантажних перевезень відгукнеться обмеженням конкуренції з боку державної компанії - оператора інфраструктури. А однією з цілей реструктуризації є, в т. ч., підвищення якості послуг і питомої ваги ж/д перевезень на ринку перевезень за рахунок створення конкуренції. Таким чином, видається необхідним виділення вантажних перевезень на останніх етапах реформи і створення окремого акціонерного товариства по перевезеннях вантажів.
ПРОБЛЕМНІ АСПЕКТИ РЕФОРМИ І ШЛЯХУ ЇХ ДОЗВОЛУ
Проект Закону України "Про залізничний транспорт", незважаючи на свій характер реформіста, містить досить не занадто ясно виражених положень. Внаслідок чого, після набуття чинності цього закону, можуть виникнути ситуації неоднозначного тлумачення його норм. Доцільною була б зміна деяких його положень ще на стадії розгляду законопроекту.
Так, наприклад, п. 3 ст. 8 Проекту закону встановлює, що державному регулюванню підлягають тарифи на перевезення вантажів по території України в частині інфраструктурної і локомотивної складових тарифу. Розуміючи важливість державного регулювання інфраструктурної частини тарифу, в той же час не зовсім ясна доцільність регулювання і локомотивної його частини. Адже згідно ч. 1 ст. 13 Проекту закону перевізник повинен мати, зокрема, тяговий залізничний рухомий склад на праві власності або іншому праві на підставі договору з власником. Якщо приватним перевізникам дозволено мати локомотиви, то чом би їм не понизити вартість перевезення за рахунок зниження локомотивної частини тарифу? Враховуючи, що невідомо, наскільки локомотивна частина тарифу буде економічно-обгрунтованою, представляється, що це положення Проекту закону необхідно змінити. Крім того, якщо перевізникові дозволено мати локомотив на праві власності, то суперечливою є відсутність дозволу на це у оператора рухомого складу відповідно до ст. 1 Проекту закону. Цим держава обмежує, по суті, конкуренцію між створеним ПАО ж/д транспорту і операторами рухомого складу в частині надання в користування локомотивів.
Наступною проблемним питанням являється порядок розподілу "ниток" графіку перевезень. Згідно ст. 24 Проекти закону доступ до послуг інфраструктури і об'єктів інфраструктури надається зацікавленим особам на недискримінаційній основі. Правила такого доступу визначаються Кабінетом міністрів України. Не дивлячись на те, що ця норма має характер відсилання до ще не існуючих Правил, затверджених Кабміном, існують сумніви відносно того, що надання "ниток" графіку буде здійснено однаковим чином для усіх охочих. Адже якщо говорити про найбільш прибуткові і поширені маршрути вантажних перевезень, необхідно відмітити, що реальною є ситуація нестачі потужностей інфраструктури для забезпечення доступу до перевезень усім перевізникам. Не кажучи вже про те, що можливе зловживання своїми правами з боку деяких перевізників, як те створення перешкод на маршруті руху складу, рух "порожніх" складів та ін. Отже, в положенні Кабміну мають бути ясно і недвозначно зафіксовані порядок надання доступу до інфраструктури перевізникам, ділення "ниток" графіку, а також відповідальність за недобросовісне надання послуг або ненадання їх взагалі.
Крім того, якщо говорити про надання доступу і послуг інфраструктури, не можна не відмітити публічний характер таких послуг (ч. 2 ст. 25 Проекту закону). Спірним є закріплення статусу публічного надання послуг і за оператором інфраструктури незагального користування. Відповідно до ст. 1 Проекту закону залізничні колії незагального користування - залізничні під'їзні колії, що примикають безпосередньо або через інші залізничні під'їзні колії до залізничних колій загального користування, і призначені для обслуговування залізничним транспортом одного або декількох підприємств, організацій або установ на умовах договору або задоволення транспортних потреб їх власників. Тобто, же/д лінії незагального користування можуть бути побудовані і призначені для обслуговування лише одного підприємства. Проте, з урахуванням публічного характеру надання послуг, оператор інфраструктури незагального користування не зможе відмовити, наприклад, перевізникові в наданні таких послуг у разі наявності у нього необхідних потужностей. В деяких випадках оператор може навіть зазнати збитків від необхідності надати послуги.
Те ж саме торкається і перевезень. Перевізник в Проекті закону визначений як особа, що узяло на себе обов'язок за публічним договором перевезення. Це положення, як бачиться, більшою мірою відповідає природі пасажирських перевезень на певному маршруті (при отриманні перевізником певної "нитки" графіку). Відносно ж вантажоперевезень, перевізник частенько здійснює перевезення лише для цілей свого підприємства. Не ясно, чи зобов'язаний кожен перевізник при зверненні до нього вантажовласника здійснити перевезення на будь-якому маршруті на будь-яку відстань, враховуючи публічний характер договору. Таким чином, це положення також підлягає уточненню.
Неоднозначною є ст. 3 Проекти закону, в якій серед принципів функціонування ж/д транспорту України названий, зокрема, принцип збереження за національним перевізником централізованого управління парком універсальних вантажних вагонів незалежно від форми власності на них. По суті, створене ПАО ж/д транспорту має необмежені повноваження на управління приватними вагонами. Якщо говорити про правомочність управління, воно надає право вирішувати, як і ким буде використано майно. Отже, ПАО ж/д транспорту наділяється повноваженням по напряму вагонів усіх форм власності для обслуговування потреб фізичних і юридичних осіб в перевезенні, а також по передачі вагонів в користування іншим особам. І якщо в першому випадку діяльність ПАО ж/д транспорту можна спробувати пояснити з точки зору публічного характеру договори перевезення, то в другому випадку є присутнім пряме обмеження права власника на розпорядження власним майном, що є неприпустимим.
З урахуванням усього вищесказаного необхідно відмітити, що узятий Україною курс на реформування ж/д транспорту являється, безумовно, вірним з точки зору сьогоднішніх реалій функціонування залізничного транспорту в Україні, зношеності інфраструктури і рухомого складу, а також якості послуг, що робляться. Проте для повноцінного реформування галузі необхідно зробити ряд заходів, в т. ч. і в частині конкретизації деяких положень Проекту закону, затвердження якісних підзаконних актів, а також подальшого вивчення досвіду Росії і європейських держав. У даному контексті бажаним є, в першу чергу, створення державою окремої компанії для здійснення вантажоперевезень, недопущення обмеження конкуренції, а також якісний розвиток інфраструктури для забезпечення можливості конкурентоздатніших перевезень же/д транспортом проти інших видів транспорту.
Денис Сиюшовстажист ЮФ "Юрлайн".
