В последние годы широко обсуждается необходимость создания более качественно управляемых, коммерчески привлекательных и рыночно ориентированных железных дорог. Как следствие, многими государствами были внедрены реформы, которые включают в себя создание новых организаций, изменение методов бухгалтерского учета, создание конкуренции, приватизацию, демонополизацию и т. п.. Однако часть государств, до сих пор не реформировавших железнодорожную отрасль, стоят перед необходимостью реструктуризации, основой которой является преобразование убыточных государственных железных дорог в обособленные компании, действующие на коммерческих принципах.
ПОЧЕМУ РЕСТРУКТУРИЗАЦИЯ НЕОБХОДИМА?
Основными причинами невозможности дальнейшего функционирования государственных железных дорог являются:
Вмешательство. Установление государством экономически необоснованных тарифов и обязанностей по обслуживанию некоторых категорий населения железной дорогой, переоценивая при этом возможность возмещения убытков железной дороги за счет перекрестного субсидирования;
Чрезмерно высокие операционные расходы. Возникают вследствие непропорционально большого количества работников, операционной неэффективности; кроме того, железная дорога, в отличие от других видов транспорта, зачастую вынуждена нести расходы на содержание и модернизацию инфраструктуры.
Недостаток развития. К примеру, вследствие отсутствия либо ограничения возможности для частных перевозчиков в выходе на рынок ж/д перевозок, ограничивается внедрение так называемых «лоукостов» для лиц с небольшим достатком либо же высоко комфортабельных альтернатив для имеющих возможность заплатить больше.
Исходя из вышесказанного, при реструктуризации должны быть достигнуты следующие основные цели:
Разделение ответственности между государством и ж/д предприятиями (например, в части перевозок социально незащищенных категорий населения);
Финансовая самостоятельность, которая заключается в способности ж/д предприятий функционировать без поддержки со стороны государства, кроме случаев предоставления компенсаций (например, в части компенсации разницы между установленным тарифом и экономически-обоснованным);
Свобода органов управления и должностных лиц ж/д предприятий в принятии коммерческих решений;
Хорошо подготовленный и мотивированный персонал для достижения высокой продуктивности;
Хорошо налаженная сеть предоставления ж/д услуг, интегрированная с остальными видами транспорта, для минимизации общих транспортных расходов.
МОДЕЛИ РЕСТРУКТУРИЗАЦИИ
На сегодня не существует универсальной модели реструктуризации ж/д отрасли. Однако, с учетом практики государств, осуществивших реформу, можно выделить следующие модели реструктуризации, а именно модель вертикального структурирования и горизонтального.
При этом в рамках модели вертикального структурирования можно выделить следующие методы:
1. Метод вертикальной интеграции. Вертикальная интеграция является наиболее распространенной в мире. На данном этапе, в Украине Государственная администрация железнодорожного транспорта Украины являет собой не что иное, как вертикально интегрированную структуру.
2. Метод конкурентного доступа. Является усовершенствованной моделью вертикальной интеграции. В отрасли действует интегрированная государственная компания, которая, однако, обязана предоставить доступ к инфраструктуре частным перевозчикам.
Что касается модели горизонтального структурирования, то такая модель являет собой, прежде всего, институциональное либо организационное разделение ж/д компании на несколько компаний, каждая из которых осуществляет собственный определенный набор функций.
При организационном разделении обычно создаются отдельные подразделения одной ж/д компании, которые имеют отдельное управление и разделенные бухгалтерские счета, но при этом отсутствует реальная автономия. В качестве государств, применивших данную модель можно назвать Италию и Бельгию. В Германии, например, созданы подразделения по функциональному признаку (перевозки пассажиров в дальнем направлении, пригородные перевозки, грузоперевозки, инфраструктура и станции), которые входят в состав холдинга, а следовательно имеют некоторую автономию по текущим вопросам.
При институциональном разделении происходит полное отделение оперирования инфраструктурой от осуществления перевозок. Инфраструктура может находиться в собственности государства (например, The Portuguese Rail Infrastructure Authority Португалия) либо в частной собственности (например, в Великобритании).
Каждая из названных моделей обладает определенным количеством преимуществ. Так, преимуществами модели вертикального структурирования являются следующие: координирование перевозок внутри одной организации, что снижает расходы и увеличивает безопасность перевозок; оптимизация сети перевозок; доступность перевозок всем категориям населения, наличие рейсов на нерентабельных маршрутах. Что касается преимуществ горизонтального структурирования, то можно выделить следующие: уменьшение расходов перевозчика (за счет отсутствия перекрестного субсидирования); создание конкуренции на ж\д маршрутах; повышенное внимание на качестве предоставляемых услуг; отсутствие необходимости выполнять нерентабельные перевозки без компенсации со стороны государства.
ВЫБОР УКРАИНЫ
Исходя из Концепции государственной программы реформирования железнодорожного транспорта, утвержденной Распоряжением Кабмина от 27.12.2006 г. № 651-р, а также Государственной целевой программы реформирования железнодорожного транспорта на 2010 - 2019 годы, утвержденной Постановлением Кабмина от 16.12.2009 г. № 1390, можно сделать следующие выводы относительно модели реструктуризации, выбранной Украиной.
Уже на втором этапе реформы предусмотрено создание вертикально-интегрированной системы ж/д транспорта, структурированной по видам деятельности, а на третьем этапе - создание хозяйственного общества в сфере пассажирских перевозок в дальнем и местном сообщении.
Таким образом, Правительство Украины избрало некий синтез моделей реструктуризации. Сначала создание вертикально-интегрированной системы, а после выведение из системы пассажирских перевозок говорит, во-первых, о нежелании полностью отделять перевозки грузов от оперирования инфраструктурой, а во-вторых, о попытке с помощью выделения пассажирских перевозок в отдельную компанию исключить кросс-субсидирование за счет грузовых перевозок и вывести пассажирские перевозки на уровень самоокупаемости и прибыльности в дальнейшем.
Однако нельзя не отметить, что избранный метод реструктуризации во многом аналогичен российскому. Из опыта России можно увидеть, что не разделение инфраструктуры и грузовых перевозок чревато ограничением конкуренции со стороны государственной компании - оператора инфраструктуры. А одной из целей реструктуризации является, в т. ч., повышение качества услуг и удельного веса ж/д перевозок на рынке перевозок за счет создания конкуренции. Таким образом, представляется необходимым выделение грузовых перевозок на последних этапах реформы и создание отдельного акционерного общества по перевозкам грузов.
ПРОБЛЕМНЫЕ АСПЕКТЫ РЕФОРМЫ И ПУТИ ИХ РАЗРЕШЕНИЯ
Проект Закона Украины «О железнодорожном транспорте», несмотря на свой реформистский характер, содержит достаточно не слишком ясно выраженных положений. Вследствие чего, после вступления в силу данного закона, могут возникнуть ситуации неоднозначного толкования его норм. Целесообразным было бы изменение некоторых его положений еще на стадии рассмотрения законопроекта.
Так, например, п. 3 ст. 8 Проекта закона устанавливает, что государственному регулированию подлежат тарифы на перевозку грузов по территории Украины в части инфраструктурной и локомотивной составляющих тарифа. Понимая важность государственного регулирования инфраструктурной части тарифа, в то же время не совсем ясна целесообразность регулирования и локомотивной его части. Ведь согласно ч. 1 ст. 13 Проекта закона перевозчик должен иметь, в частности, тяговый железнодорожный подвижной состав на праве собственности или ином праве на основании договора с собственником. Если частным перевозчикам позволено иметь локомотивы, то почему бы им не снизить стоимость перевозки за счет снижения локомотивной части тарифа? Учитывая, что неизвестно, насколько локомотивная часть тарифа будет экономически-обоснованной, представляется, что данное положение Проекта закона необходимо изменить. Кроме того, если перевозчику позволено иметь локомотив на праве собственности, то противоречивым является отсутствие разрешения на это у оператора подвижного состава в соответствии со ст. 1 Проекта закона. Этим государство ограничивает, по сути, конкуренцию между созданным ПАО ж/д транспорта и операторами подвижного состава в части предоставления в пользования локомотивов.
Следующей проблемным вопросом является порядок разделения «ниток» графика перевозок. Согласно ст. 24 Проекта закона доступ к услугам инфраструктуры и объектам инфраструктуры предоставляется заинтересованным лицам на недискриминационной основе. Правила такого доступа определяются Кабинетом министров Украины. Несмотря на то, что данная норма имеет отсылочный характер к еще не существующим Правилам, утвержденным Кабмином, существуют сомнения относительно того, что предоставление «ниток» графика будет осуществлено одинаковым образом для всех желающих. Ведь если говорить о наиболее прибыльных и распространенных маршрутах грузовых перевозок, необходимо отметить, что реальной является ситуация нехватки мощностей инфраструктуры для обеспечения доступа к перевозкам всем перевозчикам. Не говоря уже о том, что возможно злоупотребление своими правами со стороны некоторых перевозчиков, как то создание препятствий на маршруте движения состава, движение «пустых» составов и др. Следовательно, в положении Кабмина должны быть ясно и недвусмысленно зафиксированы порядок предоставления доступа к инфраструктуре перевозчикам, деления «ниток» графика, а также ответственность за недобросовестное предоставление услуг либо непредоставление их вообще.
Кроме того, если говорить о предоставлении доступа и услуг инфраструктуры, нельзя не отметить публичный характер таких услуг (ч. 2 ст. 25 Проекта закона). Спорным является закрепление статуса публичного предоставления услуг и за оператором инфраструктуры необщего пользования. В соответствии со ст. 1 Проекта закона железнодорожные пути необщего пользования - железнодорожные подъездные пути, примыкающие непосредственно или через другие железнодорожные подъездные пути к железнодорожным путям общего пользования, и предназначенные для обслуживания железнодорожным транспортом одного или нескольких предприятий, организаций или учреждений на условиях договора или удовлетворения транспортных потребностей их владельцев. То есть, ж/д линии необщего пользования могут быть построены и предназначены для обслуживания лишь одного предприятия. Однако, с учетом публичного характера предоставления услуг, оператор инфраструктуры необщего пользования не сможет отказать, например, перевозчику в предоставлении таких услуг в случае наличия у него необходимых мощностей. В некоторых случаях оператор может даже понести убытки от необходимости предоставить услуги.
То же самое касается и перевозок. Перевозчик в Проекте закона определен как лицо, что взяло на себя обязанность по публичному договору перевозки. Данное положение, как видится, в большей мере соответствует природе пассажирских перевозок на определенном маршруте (при получении перевозчиком определенной «нитки» графика). Относительно же грузоперевозок, перевозчик зачастую осуществляет перевозки лишь для целей своего предприятия. Не ясно, обязан ли каждый перевозчик при обращении к нему грузовладельца осуществить перевозку на любом маршруте на любое расстояние, учитывая публичный характер договора. Таким образом, данное положение также подлежит уточнению.
Неоднозначной является ст. 3 Проекта закона, в которой среди принципов функционирования ж/д транспорта Украины назван, в частности, принцип сохранения за национальным перевозчиком централизованного управления парком универсальных грузовых вагонов независимо от формы собственности на них. По сути, созданное ПАО ж/д транспорта имеет неограниченные полномочия на управление частными вагонами. Если говорить о правомочии управления, оно предоставляет право решать, как и кем будет использовано имущество. Следовательно, ПАО ж/д транспорта наделяется полномочием по направлению вагонов всех форм собственности для обслуживания потребностей физических и юридических лиц в перевозке, а также по передаче вагонов в пользование иным лицам. И если в первом случае деятельность ПАО ж/д транспорта можно попытаться объяснить с точки зрения публичного характера договора перевозки, то во втором случае присутствует прямое ограничение права собственника на распоряжение собственным имуществом, что является недопустимым.
С учетом всего вышесказанного необходимо отметить, что взятый Украиной курс на реформирование ж/д транспорта является, безусловно, верным с точки зрения сегодняшних реалий функционирования железнодорожного транспорта в Украине, изношенности инфраструктуры и подвижного состава, а также качества оказываемых услуг. Однако для полноценного реформирования отрасли необходимо предпринять ряд мер, в т. ч. и в части конкретизации некоторых положений Проекта закона, утверждения качественных подзаконных актов, а также дальнейшего изучения опыта России и европейских государств. В данном контексте желательным является, в первую очередь, создание государством отдельной компании для осуществления грузоперевозок, недопущение ограничения конкуренции, а также качественное развитие инфраструктуры для обеспечения возможности более конкурентоспособных перевозок ж/д транспортом против иных видов транспорта.
Денис Сиюшов, стажер ЮФ «Юрлайн».
