Ще у 2012 році прийнято Закон України "Про адміністративні послуги", що визначив правові засади реалізації прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб у сфері надання адміністративних послуг. На рівні закону адміністративну послугу було визначено як результат здійснення владних повноважень суб'єктами надання адміністративних послуг за заявою фізичної або юридичної особи, спрямованих на набуття, зміну чи припинення прав та/або обов'язків такої особи відповідно до закону.
Згідно з цим Законом суб'єктами надання адміністративних послуг є органи виконавчої влади, інші державні органи, органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, їх посадові особи, державні реєстратори та суб'єкти державної реєстрації, які уповноважені відповідно до закону надавати адміністративні послуги.
Тобто саме цей спеціальний закон покликаний бути головним інституційно-правовим посередником між суспільством і органами влади, оскільки врегульовує правові відносини у сфері надання/отримання адміністративних послуг між громадянами, особами без громадянства та суб'єктами господарювання з органами державної влади та органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, які, як відомо, зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Документи дозвільного характеру у сфері господарської діяльності, на підставі яких суб'єктами господарювання набувається право вчинення певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності, - це результати здійснення владних повноважень, спрямовані на забезпечення набуття відповідних прав під час ведення бізнесу та господарювання.
Отже, система видачі дозволів, пов'язаних зі здійсненням господарської діяльності, яка регулюється окремим спеціальним Законом України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", за усіма функціонально-правовими ознаками є невід'ємною і надзвичайно важливою складовою частиною загальної системи надання адміністративних послуг у нашій державі.
Згідно з європейською практикою адміністративні послуги поділяються на дві категорії - послуги для громадян та послуги для бізнесу.
Саме тому свого часу у прикінцевих положеннях до прийнятого Закону України "Про адміністративні послуги" було визначено, що дозвільні центри, утворені відповідно до Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", є складовою частиною центрів надання адміністративних послуг. До того ж цими ж положеннями Кабінету Міністрів України свого часу було доручено розробити та подати до Верховної Ради України проекти законів про внесення змін до законодавчих актів України у зв'язку з прийняттям Закону України "Про адміністративні послуги".
Щоправда, законодавець не врахував, який величезний масив змін до законодавства необхідний для реалізації положень новоприйнятого спеціального закону у сфері адміністративних послуг. Як наслідок, залишається ціла низка законодавчих актів, які ще дотепер не приведено у відповідність до вимог Закону України "Про адміністративні послуги". Один з них - Закон України "Про рекламу", згідно з положеннями статті 16 якого зовнішня реклама розміщується на підставі дозволів. Його досі не приведено у відповідність не лише до вимог Закону України "Про адміністративні послуги", а й навіть Закону "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", прийнятого ще у 2005 році.
Внаслідок такої неузгодженості правового регулювання у зазначеній сфері та наявності численних колізій виникли системні суперечності в адміністративній процедурі отримання дозволів на розміщення зовнішньої реклами, що призводять до безлічі, майже інституційно "запрограмованих" порушень, які подекуди давно вже набули системного характеру.
Особливо масштабною і загрозливою є проблема тотального порушення і невиконання вимогЗакону України "Про адміністративні послуги", що, зокрема, проявляється у невизначеності на рівні закону переліку та вимог до документів, необхідних для отримання дозволів на розміщення зовнішньої реклами, відсутності затверджених інформаційних та технологічних карток надання адміністративних послуг у сфері розміщення зовнішньої реклами тощо.
З огляду на такі проблеми законодавчого регулювання та правові прогалини, в Україні досі відсутній на рівні закону чітко встановлений порядок видачі дозволів на розміщення зовнішньої реклами.
Усі процедурні вимоги у цій сфері відносин зосереджено лише на підзаконному рівні - у Типових правилах розміщення зовнішньої реклами, затверджених постановою КМУ № 2067 від 29.12.2003 р.та Типових правилах розміщення зовнішньої реклами поза межами населених пунктів, що затверджені постановою КМУ № 1135 від 05.12.2012 р. (з наступними змінами до них). На підставі цих підзаконних актів місцеві дозвільні органи розробляють і затверджують "свої" місцеві порядки видачі дозволів на розміщення зовнішньої реклами, які містять значні розбіжності.
Невизначеність окремих термінів та урегульованість багатьох інших питань (наприклад, процедури встановлення так званого пріоритету), а також невідповідність спеціального закону про рекламу вимогам загального дозвільного законодавства (зокрема в частині визначення строку дії дозволу) призводять до надмірно широких дискреційних повноважень, різнотлумачень та значної відмінності у правозастосуванні норм законодавства на місцевому рівні. До того ж посадові особи місцевих органів влади зазвичай розцінюють недосконалість законодавства як привід для власних адміністративних маневрів та активно користуються недосконалістю діючої системи притягнення до відповідальності за порушення закону.
А що ж стається коли ті, хто отримує і розглядає наші з вами заяви, робить щось не так? Не надає відповідної послуги взагалі або в установлений строк, надає її неякісно або вимагає додаткові документи чи навіть кошти?
Відповідь проста - фактично НІЧОГО. А далі розповідь: чому це поки що так, але у більш широкому, ніж дозвільний, аспекті адміністративних послуг...
Отже, стаття 19 Закону України "Про адміністративні послуги" визначає, що посадові особи, уповноважені відповідно до закону надавати адміністративні послуги, адміністратори несуть дисциплінарну, цивільну, адміністративну або кримінальну відповідальність, передбачену законом, за порушення вимог законодавства у сфері надання адміністративних послуг, а їх дії або бездіяльність можуть бути оскаржені до суду в порядку, встановленому законом.
Більше того, у частині третій цієї статті законодавець навіть передбачив відшкодування шкоди, заподіяної фізичним або юридичним особам внаслідок неправомірних діянь посадових осіб, уповноважених відповідно до закону надавати адміністративні послуги, та адміністраторів.
Однак, попри системність і масовість порушень у деяких видах і сферах надання адміністративних послуг, успішні випадки оскарження неправомірності таких дій є поодинокими і це, швидше, винятки з правила.
А кейси з відшкодуванням шкоди взагалі мають "унікальний" (поки що досить поодинокий) характер. Адже такі скарги складно і довго доводити до логічного завершення в наших судах (і, якщо чесно, вони не завжди варті того, щоб витрачати на це стільки часу і зусиль).
З урахуванням значущості левової частки порушень вимог законодавства у сфері надання адміністративних послуг, найбільш "співмірним" і, відповідно, поширеним засобом впливу на порушників мало б бути їх притягнення до адміністративної (тавтологія вимушена) відповідальності. Але така відповідальність за порушення законодавства у сфері надання адміністративних послуг згідно із законом, ухваленим майже п'ять років тому, ще й досі відсутня. А зрозуміти, як і чому так сталося, допоможе такий собі юридично-історичний екскурс.
З огляду на доволі значний масштаб реформи, чимала частина положень Закону України "Про адміністративні послуги" набувала чинності не з моменту його опублікування, а з 1-го січня 2013-го, і навіть 2014-го року, а тим часом уряд мав здійснити чимало заходів для їх реалізації.
Відповідно до пункту 2 частини 6 вже згадуваних вище прикінцевих положень закону Кабінет Міністрів України у шестимісячний строк мав підготувати та подати до Верховної Ради України проект закону про внесення змін безпосередньо до Кодексу України про адміністративні правопорушення(підпункт "д").
Про виконання цієї норми закону урядом Азарова писати не буду, а от уряд Яценюка наприкінці 2014-го року таки вніс на розгляд парламенту законопроект № 1580 з довгою назвою, наприкінці якої теж в дужках стояло слово "дерегуляція", і який передбачав впровадження адміністративної відповідальності за порушення вимог законодавства у сфері надання адміністративних послуг.
Проектом закону пропонувалося доповнити КУпАП (далі - Кодекс) статтею 18844 такого змісту:
"Стаття 18844. Порушення вимог законодавства з питань надання адміністративних послуг
Порушення вимог законодавства з питань надання адміністративних послуг (крім порушень, передбачених статтями 16610 - 16612 цього Кодексу):
неповідомлення або несвоєчасне повідомлення суб'єктом надання адміністративної послуги суб'єкта звернення або адміністратора про відмову в наданні адміністративної послуги;
порушення суб'єктом надання адміністративної послуги строків надання такої послуги;
порушення суб'єктом надання адміністративної послуги, підприємствами, установами або організаціями, що належать до сфери його управління, строків подання необхідних для надання адміністративної послуги документів або інформації;
відмова суб'єкта надання адміністративної послуги суб'єкту звернення в наданні адміністративної послуги з підстав, не встановлених законом;
стягнення із суб'єкта звернення не передбачених законом платежів за надання адміністративної послуги;
неповідомлення або несвоєчасне повідомлення адміністратором суб'єкта звернення про можливість отримання адміністративної послуги, оформленої суб'єктом надання адміністративної послуги, або відмову в наданні такої послуги;
безпідставна відмова адміністратора суб'єкту звернення у прийнятті заяви на отримання адміністративної послуги та документів, що додаються до неї;
порушення суб'єктом надання адміністративної послуги заборони стосовно приймання заяв суб'єкта звернення на отримання адміністративної послуги або видачі результатів її надання (в тому числі рішення про відмову в її наданні), якщо така послуга надається через центр надання адміністративних послуг, крім випадків подання заяв через Єдиний державний портал адміністративних послуг, -
тягне за собою накладення штрафу на посадових осіб від тридцяти до п'ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Дії, передбачені частиною першою цієї статті, вчинені особою, яку протягом року було піддано адміністративному стягненню за такі ж порушення, -
тягнуть за собою накладення штрафу на посадових осіб від п'ятдесяти до сімдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян".
Відповідно до пропонованих змін до частини першої статті 255 Кодексу передбачалося, що повноваження складати протоколи про адміністративні правопорушення матимуть уповноважені посадові особи: "міських рад міст обласного та/або республіканського Автономної Республіки Крим значення (їх виконавчих органів), Київської та Севастопольської міських, районної, районної у містах Києві та Севастополі державних адміністрацій, селищних рад - адміністратори (абзаци другий - четвертий частини першої статті 18844 - якщо адміністративна послуга надається через центр надання адміністративних послуг);", а також: "центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного контролю за додержанням законодавства з питань надання адміністративних послуг (стаття 18844);".
Що за ЦОВ мав на увазі розробник законопроекту, котрим було Міністерство економічного розвитку і торгівлі, - не зрозуміло. Одним із основних завдань самого міністерства є забезпечення формування та реалізація державної політики у сфері надання адміністративних послуг, і якраз воно відповідно до покладених на нього завдань розробляє пропозиції щодо визначення основних напрямів розвитку системи надання адміністративних послуг та здійснює заходи з її реформування. Тому, з урахуванням положень частини другої статті 17 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади", виконання контрольно-наглядових функцій у сфері адміністративних послуг, скоріш за все, планувалося покласти на якусь службу або ж взагалі створити окрему інспекцію, але не склалося...
Цікаво, що крім змін до КУпАП, стаття 18844 згадувалася також у пропонованих законопроектом змінах до частини другої статті 41 Кодексу законів про працю України:
"Власник або уповноважений ним орган з власної ініціативи зобов'язаний розірвати трудовий договір з посадовою особою в разі повторного протягом року порушення нею вимог законодавства у сфері ліцензування, з питань видачі документів дозвільного характеру або у сфері надання адміністративних послуг, передбачених статтями 16610, 16612, 18844 Кодексу України про адміністративні правопорушення".
І, можливо, саме це й відіграло фатальну роль у подальшому перебігу подій.
Отже, вже за три дні після реєстрації законопроекту № 1580, 25 грудня 2014 року його було прийнято в першому читанні.
До другого читання свої правки до відповідних пунктів законопроекту подала Голова Всеукраїнського об'єднання підприємців малого та середнього бізнесу "Фортеця", Народний депутат України Оксана Продан.
З огляду на ґрунтовне розуміння не тільки кількості порушень, а й реальних можливостей щодо складання протоколів, зі змін до КЗпПУ пропонувалося виключити слова "протягом року". Штрафні санкції для посадових осіб, яких протягом року вже було піддано адміністративному стягненню за такі самі порушення, пропонувалося збільшити (від сімдесяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян), а відповідні зміни до частини першої статті 255 Кодексу щодо посадових осіб, уповноважених складати протоколи про адміністративні правопорушення, пропонувалося замінити таким формулюванням:
"міських рад міст обласного та/або республіканського Автономної Республіки Крим значення (їх виконавчих органів), Київської та Севастопольської міських, районної, районної у містах Києві та Севастополі державних адміністрацій, селищних рад - адміністратори (частина друга статті 16610 - в частині порушення місцевим дозвільним органом строків прийняття рішення про видачу документа дозвільного характеру, абзаци другий - четвертий частини першої статті 18844 - якщо адміністративна послуга надається через центр надання адміністративних послуг)".
При цьому контроль за додержанням суб'єктами надання адміністративних послуг термінів розгляду справ та прийняття рішень є одним із основних завдань адміністраторів, визначених у частині 4 статті 13 Закону України "Про адміністративні послуги", а підготовка Кабінетом Міністрів України у шестимісячний строк та подання до Верховної Ради України проекту закону про внесення змін до КУпАП і надання адміністраторам повноважень щодо складання протоколів про адміністративні правопорушення у разі порушень, передбачених статтею 16610 КУпАП, прямо передбачено п. 3 першого дерегуляційного урядового законопроекту, який став Законом України від 09.04.2014 р. № 1193-VII.
Однак чи то далися взнаки новорічні свята, чи то, відчувши небезпеку пропонованих норм, якось втрутилося впливове лоббі чиновників, але під час доопрацювання законопроекту в Комітеті Верховної Ради України з питань промислової політики та підприємництва статтю 18844 чомусь було запропоновано вилучити із законопроекту № 1580, як, відповідно, і повноваження адміністраторів щодо складання адміністративних протоколів.
А після голосування, "на згадку" про невдалу спробу нарешті запровадити відповідальність посадових осіб за порушення Закону України "Про адміністративні послуги", залишилися зміни, внесені тепер уже Законом України від 12.02.2015 р. № 191-VIII до частини другої статті 41 Кодексу законів про працю України, яким передбачено право розривати з чиновниками трудові договори в разі повторного порушення ними вимог законодавства у сфері ліцензування, з питань видачі документів дозвільного характеру або у сфері надання адміністративних послуг, передбачених статтями 16610,16612, 18844 Кодексу України про адміністративні правопорушення.
От тільки стаття 18844 КУпАП наразі має назву "Невиконання законних вимог посадових осіб центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері метрологічного нагляду" і, на жаль, не має жодного стосунку до адміністративних послуг...
Програма Агентства США з міжнародного розвитку (USAID) "Лідерство в економічному врядуванні" має на меті покращити діловий клімат в Україні шляхом втілення вагомих та сталих реформ у секторі малого і середнього бізнесу.
Програма покликана покращити бізнес-клімат в Україні шляхом розроблення та впровадження необхідних законодавчих ініціатив та регуляторних процедур, а також надає унікальну можливість об'єднати зусилля активних та орієнтованих на реформи представників приватного, громадського і державного секторів задля здійснення необхідних реформ.
Програма спільно з партнерами та в активному діалозі з органами державної влади і бізнес-спільнотою працює над комплексним законопроектом, який має врегулювати численні проблемні питання у сфері зовнішньої реклами. Наразі експерти програми спільно зі спеціалістами Міністерства економічного розвитку і торгівлі також опрацьовують законопроект щодо посилення захисту суб'єктів господарювання від неправомірних дій або бездіяльності дозвільних органів, а також ініціювали розроблення законопроекту, яким буде запропоновано зміни до Кодексу України про адміністративні правопорушення і який передбачатиме встановлення адміністративної відповідальності посадових осіб за порушення Закону України "Про адміністративні послуги", принаймні через п'ять років після його прийняття, адже така потреба вже давно назріла.
Олександр Пліва,
експерт Програми USAID "Лідерство в економічному врядуванні" (ЛЕВ)
