У першій половині квітня Рада ухвалила один за іншим Закон "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України відносно скорочення кількості документів дозвільного характеру" (Закон про скорочення числа дозволів (примітка 1) і Закон "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України відносно спрощення порядку відкриття бізнесу" (Закон про спрощення відкриття бізнесу (примітка 2).
Обидва документи вносять істотні зміни в умови ведення бізнесу в Україні. Ось список основних змін :
1. Відміняються десятки дозвільних документів або звужується сфера їх застосування в наступних секторах економіки (примітка 3) :
1) виробництво, зберігання і транспортування зерна і продуктів його переробки
2) виробництво і звернення харчових продуктів
3) агрохімія
4) будівництво
5) надр і природні ресурси
6) виробництво електрики з альтернативних джерел енергії
7) транспорт і вантажні перевезення
8) зовнішня реклама
9) побутова електротехніка і електроніка
10) насінництво, тваринництво, селекція і генетика
2. Реформується дозвільна система у сфері поводження з відходами;
3. Вносяться зміни в законодавство про дозвільну систему, вагомі наслідки кодифікації дозвільних документів, що декларують юридично;
4. Відміняється необхідність державної реєстрації технічних умов;
5. Уповноважені державні органи втрачають право своїм рішенням обмежувати, припиняти або припиняти діяльність компаній у разі "перевищення ними лімітів використання природних ресурсів, порушення екологічних нормативів, стандартів або порушення інших вимог екологічної безпеки";
6. Відміняється необхідність завірення корпоративним друком документів, витікаючих від юридичних осіб або фізичних осіб - підприємців;
7. Відміняється необхідність сплати реєстраційного збору (34 грн. і 170 грн., відповідно) при державній реєстрації фізичних осіб - підприємців і юридичних осіб.
Дві останні міри набувають чинності через шість місяців після публікації Закону про спрощення відкриття бізнесу.
Зупинимося на деяких з цих змін детальніше.
А. Відміна дозволів - Загальна характеристика
Статистика
Є спокуса скласти загальне уявлення про масштаб реформи шляхом аналізу змін, внесених в Закон №3392 "Про перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності" (далі - Перелік). За задумом авторів Закону №3392, Перелік повинен був стати усеосяжною кодифікацією будь-яких форм обмежень на ведення бізнесу в Україні.
На жаль, цього не сталося і до теперішнього часу Перелік як формально, так і фактично не був кодифікацією дозвільних документів, що юридично зобов'язує. По-першеу Законі №3392 разом з посиланням на Перелік було також посилання на "закон, що встановлює необхідність отримання відповідного дозволу". Тому якщо бізнес не знаходив дозволу в Переліку, контролюючий орган завжди міг послатися на який-небудь спеціальний закон, з якої-небудь причини не охоплений кодифікацією, і штрафувати і забороняти на основі положень цього спеціального закону. По-другекодифікатори дійсно упустили деякі закони, не включивши дозвільні документи, що згадуються в них, в Перелік. Наприклад, упущені закони "Про молоко і молочні продукти", "Про рибу, інші водні живі ресурси і харчову продукцію з них", "Про об'єкти підвищеної небезпеки". По-третєдосвід останніх двох років застосування Переліку показав, що самі ж законодавці не відносилися до цієї кодифікації серйозно. Редагуючи закони, вони відміняли одні дозволи і вводили інші, "забуваючи" внести відповідні поправки в Перелік. Так, в 2012-2013 рр. вносилися зміни до Земельного кодексу, що стосуються порядку узгодження проектів землевідведень. Ці зміни не були відбиті в Переліку, в якому продовжують згадуватися "старі" узгодження.
Через викладені вище за причини, наша статистика неминуче грішитиме неточностями. Проте, ця статистика дасть найзагальніше уявлення про масштаб реформи. Отже, з 143 найменувань документів дозвільного характеру з Переліку виключаються 60 найменувань, що складає трохи більше 40% від загальної кількості документів дозвільного характеру. Сфера застосування дванадцяти з тих, що залишилися 83 документів звужена. Незайманим залишився лише 71 документ. Таким чином, зміни торкнулися кожного другого документу дозвільного характеру, включеного в Перелік.
Не усі позиції виключалися з Переліку з дерегуляционных мотивів. Деякі потрапили під скорочення зважаючи на методологічну помилку, із-за якої вони з'явилися в Переліку на самому початку. Наприклад, сертифікат суб'єкта оцінної діяльності не є дозвільним документом, а швидше документом, що засвідчує професійну кваліфікацію подібно, наприклад, адвокатському свідоцтву. Сертифікат з Переліку видалили, але це не означає, що відпала необхідність в його отриманні. Унаслідок дотримання методологічної чистоти з Переліку були видалені згадки про декілька видів узгоджень, які виходять в процедурі відведення земельних ділянок. За задумом авторів, в Перелік повинні потрапити тільки ті дозвільні документи в земельній сфері, які є фінальним етапом дозвільного процесу (наприклад, дозвіл на зняття грунтового покриття). Будь-які проміжні узгодження, що ведуть до остаточного дозволу, з Переліку видалені.
Характер кодифікації, що юридично зобов'язує
У Законі про скорочення числа дозволів зроблена рішуча спроба розвіяти сумніви відносно характеру кодифікації документів Переліку, що юридично зобов'язує. З цією метою посилання на які-небудь інші закони було видалене. Правило тепер звучить цілком революційно, і якщо не бізнесу, то принаймні його адвокатам, обжалующим дії контролюючих органів в судах, можна узяти його на озброєння: "Необхідність отримання документів дозвільного характеру, встановлена законами, виникає виключно після внесення цих документів в Перелік".
Незважаючи на новий статус Переліку як деякої охоронної грамоти для бізнесу, ми все ж вважаємо потрібним застерегти бізнес від ігнорування вимог спеціальних законів, наприклад, того ж Земельного кодексу, який, як ми знаємо, не синхронизован з Переліком після внесення до Кодексу в останні роки поправок. Одночасно ми закликаємо суб'єктів законодавчої ініціативи синхронизовать положення спеціальних законом з Переліком, у тому числі для того, щоб підвищити авторитет Переліку як єдиного списку дозвільних документів, що кодифікує.
Реформа системи стандартизації і технічних умов
Закон про скорочення числа дозволів робить спробу одним точковим ударом реформувати систему стандартизації і технічних умов. Удар припав на декілька статей Декрету Кабінету Міністрів "Про стандартизацію і сертифікацію"що стосуються обов'язкового характеру стандартизації і технічних умов. Хоча ці статті були виключені з Декрету, переслідуваний авторами ефект відміни обов'язковості стандартизації і техусловий не настав, оскільки положення Господарського кодексу, що кореспондують скасованим нормам, залишилися без змін. Кодекс продовжує розглядати технічні умови одного з різновидів "технічного регулювання у сфері господарювання", і передбачає, що стандартизація є обов'язковою для суб'єктів господарювання, "якщо на стандарти є посилання в технічних регламентах". Крім того, завдаючи удару по Декрету, автори упустили з виду паралельну законотворчу роботу, виконану в надрах Кабміну. Внесений в Раду урядом у березні ц.р. проект закону "Про стандартизацію" передбачає обов'язковість стандартизації не лише в тих випадках, коли на стандарти "є посилання в технічних регламентах", але і в тих випадках, коли на них посилаються підзаконні акти. Як випливає із Закону "Про стандарти, технічні регламенту і процедурах оцінки відповідності"технічні регламенти вводяться в дію законами або актами Кабінету Міністрів. Тому новий закон про стандартизацію у разі його прийняття не лише не відправить до минулого обов'язковість стандартизації, але і розширить можливості державних органів по частині надання стандартизації обов'язкового характеру. Проте ми відмічаємо, що авторам вдалося ефективно позбавитися від обов'язковості державної реєстрації технічних умов. Віднині ця вимога не зустрічається ні в чинних актах законодавства, ні в урядових законопроектных ініціативах.
Б. Методи дерегуляции
Назва Закону про скорочення числа дозволів може створити (невірне) враження, що автори обмежилися лише одним методом дерегуляции, а саме - відміною необхідності в дозволі. Дійсно, цей метод використовується широко. Найбільш яскравий приклад - це повне скасування вимог про відповідність зерна і продуктів його переробки державним стандартам, про обов'язкове отримання сертифікатів якості зерна і сертифікатів якості послуг зі зберігання зерна. Відміняючи ці вимоги, автори не пропонують замість ніякої альтернативи.
Проте окрім методу скасування дозвільного документу, Закон про скорочення числа дозволів оперує і іншими методами дерегуляции. Коротко зупинимося на основних з них.
а) Перекладення тягаря збору попередніх узгоджень від суміжних відомств із заявника на державний орган, що видає фінальний дозвіл. Цей принцип закріплюється як універсальний - відповідна поправка вноситься в Закон "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності". Нею передбачається, що "дії з отримання узгоджень, укладень і інших документів, необхідних для видачі документу дозвільного характеру, здійснюються дозвільним органом, що оформляє документ дозвільного характеру, без залучення суб'єкта господарювання".
Наведемо декілька прикладів втілення цього принципу в поправках до конкретних актів законодавства. Так, дозвіл на розміщення зовнішньої реклами в межах смуги відведення автомобільних доріг видається нині після отримання заявником узгоджень від Укравтодору і ДАІ. Закон передбачає, що орган, уповноважений на видачу дозволу (в межах міст - виконавський комітет міської ради) самостійно, без залучення заявника, отримує узгодження від Укравтодору і ДАІ, заявник же спілкуватиметься безпосередньо з виконкомом міськради. Перевезення вантажів по території України великогабаритним транспортом здійснюється на основі дозволу, що видається ДАІ. Проте перед отриманням дозволу заявник повинен погоджувати маршрут дотримання такого транспорту з "уповноваженими Укравтодором підприємствами в порядку, передбаченому Кабінетом Міністрів". Закон покладає на Кабінет Міністрів обов'язок змінити порядок так, щоб звертаючись за дозволом, заявник не повинен був би окремо погоджувати маршрут дотримання. Узгодження має бути проведене ДАІ з урахуванням думки заявника без самостійно.
б) Декларування замість дозволу. Найбільш масштабні зміни на основі цього методу дерегуляции вводяться в сферу поводження з відходами. Компанії, в діяльності яких утворюється незначна кількість відходів, замість отримання дозволу на здійснення діяльності в області поводження з відходами, подають декларацію, що підтверджує, що кількість створюваних такими компаніями відходів не перевищує граничних показників. Граничний показник встановлений Законом на рівні, що дозволяє більшості компаній, що створюють відходи, перейти на режим декларування замість режиму дозволу.
в) Аутсорсинг діяльності, що вимагає отримання дозволу, третій особі, що має дозвіл. Приклад для цього методу також запозичений зі змін, що торкнулися сфери поводження з відходами. Будь-яка компанія, в діяльності якої утворюються небезпечні відходи, зобов'язана отримати ліцензію на здійснення операцій у сфері поводження з небезпечними відходами. Ліцензія має бути отримана ще до того як утворилася будь-яка кількість небезпечних відходів. Ця вимога зараз поширюється, скажімо, на станції технічного обслуговування автомобілів, більшість з яких його порушують, ризикуючи отримати припис про заборону діяльності. Закон передбачає для таких компаній можливість замість отримання ліцензії передати за договором, впродовж року після утворення небезпечних відходів, такі відходи на утилізацію третій особі, що має відповідну ліцензію.
г) Збільшення термінів, на які видається дозвіл. Наприклад, терміни дії дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами продовжені до семи і десяти років для об'єктів забруднення першої і другої груп, відповідно, і видаються безстроково для об'єктів третьої групи. Видача дозволу без обмеження термінів його дії - це ще одна новела Закону.
д) Гармонізація порядку застосування санкцій за порушення умов ведення діяльності, що вимагає отримання дозволу. З 1992 діє постанова Верховної Ради України, яким затверджений Порядок обмеження, тимчасової заборони (зупинки) або припинення діяльності підприємств, установ, організацій і об'єктів у разі порушення ними законодавство про охорону природного довкілля. Згідно з Порядком, уповноважений державний орган має право розпорядитися про припинення діяльності компанії, і при цьому тягар доведення незаконності розпорядження в суді покладається на компанію. Порядок застосовувався до теперішнього часу, хоча він очевидно суперечив статті 7 Закону "Про основи державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 5 квітня 2007 р., що передбачає, що рішення про повне або часткове припинення діяльності компанії може бути прийняте тільки судом на підставі акту про порушення норм законодавства, складеного органом контролю. Закон покладає на орган контролю обов'язок доведення в суді порушення, описаного в акті. З набуттям чинності Закону про скорочення числа дозволів Порядок втратить силу.
е) Гармонізація дозвільного процесу і відмова від фрагментації регулювання за відомчою ознакою. Приклади того, що ми називаємо фрагментацією регулювання, знаходяться в різних актах законодавства, що мають схожий предмет регулювання, але підготовлені різними лобістськими групами в різний час. Ми пошлемося на приклад Лісового і Земельного кодексів. Хоча Земельний кодекс передбачає єдиний порядок оформлення землевідведень і враховує особливості для земель лісогосподарського призначення, Лісовий кодекс додатково до цього вимагає отримувати дозвіл на "використання земель лісового фонду у зв'язку із здійсненням робіт, не пов'язаних з веденням лісового господарства". На додаток до цього вимагається отримати окремий дозвіл на "визначення місць розміщення і проект будівництва" об'єктів, здатних "шкідливо вплинути на стан лісів". При цьому автори Лісового кодексу не дали собі працю встановити вичерпний перелік органів, залучених в процес видачі такого разршения. Окрім органу, уповноваженого реалізовувати державну політику у сфері лісового господарства (Держагентство лісових ресурсів), до процесу залучені місцеві державні адміністрації, Міністерство екології і природних ресурсів, а також "інші органи виконавчої влади і місцевого самоврядування згідно із законодавством".
Закон про скорочення числа дозволів розглядає відведення земель лісового фонду також точно як і відведення будь-якої іншої земельної ділянки і тому посилає до вимог Земельного кодексу, відміняючи усе додаткове регулювання, створене Лісовим кодексом. Автори керуються уявленням про те, що вимоги до землевідведення мають бути універсальними, такими, що хоча і враховують особливості конкретної земельної ділянки. Будь-яке будівництво на землях лісового фонду неминуче приведе до розташування на таких землях "об'єктів, що шкідливо впливають на ліси", тому що ліс буде вирубаний, або до здійснення "робіт, не пов'язаних з веденням лісового господарства", якщо тільки не йдеться про лісозаготівлю або про будівництво сторожки лісника. Отже, особливість виділення земельної ділянки на землях лісового фонду полягає лише в тому, щоб наділити правом спеціально уповноважений державний орган оцінити збиток, заподіяний вирубуванням лісу, і переваги, що створюються сплатою податків і новими робітниками місцями. Ця балансуюча вправа повинна здійснюватися на основі положень закону, що обкреслює рамки можливого і прописуючого компенсаторні механізми. Предметом регулювання Лісового кодексу мають бути ці рамки, а не процедура землевідведення. Таким чином, виключення з Лісового кодексу регулювання, не синхронизованного з універсальними правилами землевідведення, зовсім не означає видачу індульгенції на вирубування лісу. Земельний кодекс, до якого тепер посилають відповідні статті Лісового кодексу, передбачає обов'язкове узгодження проекту землевідведення земель лісогосподарського призначення з Держагентством лісових ресурсів, а земель природоохоронного призначення - з екологічними інспекціями. У завдання цих органів, а не заявника, повинне входити узгодження землевідведення "з іншими органами згідно із законодавством", а також зважування "за і проти" з урахуванням поданих заявником пропозицій по компенсації що наноситься лісу збитку.
Зміни, продиктовані аналогічними міркуваннями, вносяться до Водного кодексу, Кодексу про надра, в Закон "Про охорону природного довкілля" і в інші акти законодавства.
ж) Заміна обов'язку державного органу "погоджувати" з суб'єктом господарювання певний параметр його діяльності обов'язком розробити і опублікувати вимоги до такого параметра. Наприклад, компанії, в діяльності яких утворюються відходи, зобов'язані визначати міру їх небезпеки для довкілля і здоров'я людини за узгодженням з державним органом. Закон відміняє необхідність такого узгодження і покладає на державний орган обов'язок розробити нормативно-правовий акт, відповідно до якого компанії самостійно визначатимуть міру небезпеки відходів.
В. Відміна корпоративного друку
Доля корпоративного друку була вирішена наперед у той момент, коли імена осіб, уповноважених створювати зобов'язання від імені юридичної особи, сталі з'являється на веб-сайті Укргосреестра. Цей момент повноцінно настав в 2013 р., хоча наказ Мінюсту "Про організацію доступу до відомостей Єдиного державного реєстру юридичних осіб і фізичних осіб - підприємців", що наказував забезпечити доступ до ЕГР через веб-сайт ЕГР, був виданий ще в 2011 році. Закон, що відміняє необхідність мати корпоративний друк, набуде чинності опісля півроку після його публікації, і таким чином між датою, коли у пресі відпала необхідність, і датою, коли ця необхідність скасована офіційно, пройде близько року, і це, отже, і є той період часу, на який закон запізнився.
Автори істотно підвищили якість закону при підготовці до другого читання. Спочатку пропонувалося, що вимога про скріплення договорів і інших документів друком застосовується лише "за наявності" у сторін друку. Але тоді виникало питання, як сторони повинні були дізнаватися, чи є у контрагента друк. Крім того, друк міг існувати, але вона, згідно з рішенням компанії, могла не застосовуватися для завірення договорів, але застосовувалася б для завірення, скажімо, податковій звітності. Можна було б не сумніватися, що сторони продовжували б наполягати на використанні один одним друку, щоб знизити риски невизначеності, і ефект від закону в початковій редакції був би мінімальним. До другого читання закон був сущест?енно допрацьований, і тепер згадка про друк повністю вилучена з цілого ряду законів.
Друк не відміняється назовсім. Господарський кодекс доповнений новою статтею 58-1, згідно якої суб'єкт господарювання може мати друк, якщо побажає. Але для третіх осіб наявність або відсутність у контрагентів друку ніякого значення мати не буде. Компанії можуть самостійно для внутрішніх цілей встановити правила користування друком. Використання друку можна порівняти з привласненням документації вихідного номера : кожен вільний вирішувати це питання на власний розсуд.
Закон про спрощення відкриття бізнесу відміняє необхідність сплати регистрацинного збору при створенні юридичної особи або при реєстрації підприємницького статусу фізичної особи. Реєстраційний збір зберігається для усіх інших цілей, наприклад, він продовжує сплачуватися при внесенні змін до статутів юридичних осіб. Сума реєстраційного збору (34 грн. для фізичних осіб і 170 грн. для юридичних осіб) сама по собі ніколи не була ні для кого тягарем. Проблемою була вимога закону про підтвердження сплати збору : "документом, що підтверджує внесення реєстраційного збору, являється копія квитанції, виданої банком, або копія платіжного доручення з відміткою банку".
Візит у банк створює незручність, від якої в епоху електронних платежів можна і повинно позбавитися. Платіж повинен здійснюватися онлайн і підтвердженням платежу має бути унікальний номер, який висилається на имейл платника. Такий спосіб оплати повинен стати універсальним для будь-яких платежів, що вносяться до державного або місцевого бюджету. Можна не сумніватися, що бізнес підтримав би таку ініціативу навіть якщо б для її втілення потрібно було б збільшити розмір реєстраційного збору.
Висновки
Обидва закони, що коментуються, сприятимуть істотному підвищенню рейтингу України в щорічних оглядах простоти ведення бізнесу. Закон, що скорочує число дозволів, буде дуже відчутним кроком назустріч бізнесу, безперечно важливішим, ніж місце України в рейтингу. На жаль, в уряді вже зараз лунають голоси, що закликають переглянути радикальні підходи закону до відміни дозволів. Ми не розділяємо ці побоювання. Нам представляється, що вони засновані на невірному розумінні того, якими засобами досягається той або інший регуляторний ефект, і невірній оцінці можливостей держави по ефективному застосуванню цих засобів. Українська держава не може розраховувати на класичний набір засобів у свій регуляторній політиці, оскільки йому доводиться спиратися на корумпований апарат чиновників, позбавлених державного мислення. Тому будь-яке регуляторне завдання, яке перед собою ставить міністр, має бути співвіднесене з наявними у розпорядженні міністра бюрократичними ресурсами її досягнення. Ми переконані, що ресурс уряду сьогодні в цьому питанні дуже обмежений, хоча у багатьох з нас і з'явилася надія на підвищення якості роботи держслужбовців після революційних змін в країні.
Тому зваживши можливості уряду і наслідку недосягнення регуляторного ефекту у зв'язку з відміною тієї або іншої регуляторної міри, ми схиляємося до висновку, що наслідки ці будуть менш хворобливими для економіки і держави, чим неефективне регулювання. І тому ми вибираємо подальшу дерегуляцию, засновану на застосуванні тих її методів, які дозволять зберегти розумний баланс державних інтересів і свободи підприємницької діяльності. Баланс, встановлений Законом про скорочення числа дозволівнам представляється розумним. Більш того, ми бачимо простір для розширення дерегуляционных зусиль уряду в заданому законом напрямі.
Леонід Антоненко, LL.M.
Радник юридичної фірми Sayenko Kharenko
Автор виражає вдячність Ульяне Грачевой і Сергію Глущенкоспівавторам Закону Об скорочення числа дозволів, за допомогу, зроблену ними при підготовці цієї статті
Примітки:
1-Закон опублікований на сайті Верховної Ради 25 квітня 2014 р.
2-На дату підготовки цієї статті закон ще не був опублікований.
3-Приводятся сектори, які торкнулися змінами в найбільшій мірі
