Правова довідка: "Беркут" в законі. Що змінилося?

Учора, 28 січня, набуло чинності Положення про спеціальний підрозділ міліції громадської безпеки "Беркут", затверджене наказом МВС від 24 жовтня 2013 року № 1011 (далі - Положення № 1011). З часу публікації інформації про те, що 11 січня 2014 року цей наказ був зареєстрований в Мінюсті, деякі ЗМІ подавали інформацію з акцентом на тому, що міністр Віталій Захарченко дозволив бійцям "Беркуту" стріляти в людей. ЮРЛИГА вирішила проаналізувати новопридбаний статус спецпідрозділу з правової точки зору.

Отже, що ж змінилося в правовому полі країни, який статус наданий "Беркутові" і які повноваження отримали його співробітники?

Нагадаємо, що питання про законність діяльності спецпідрозділу вже піднімалося в 2012 році. Як повідомив ЮРЛИГЕ адвокат Костянтин Глоба, у той час Мінюст у відповідь на запити вказав, що ніяких наказів МВС стосовно затвердження Положення про спеціальний підрозділ "Беркут" зареєстровано не було. Він пояснив, що в Україні заборонено створення військових і інших озброєних формувань і груп, не передбачених законодавством. За його словами ретроспективний аналіз спроб врегулювання діяльності силового міліційного підрозділу показав, що правові підстави існування структури "Беркут" досить розмиті:

1) наказом УВС Київського міськвиконкому від 5 грудня 1988 № 0287, відповідно до наказів МВС УРСР, був створений загін міліції особливого призначення (задекларована мета - протистояння злочинності і захист конституційних прав і свобод громадян);

2) наказом МВС України від 16 січня 1992 року № 1 цей загін було реорганізовано в полк міліції швидкого реагування "Беркут" УВС м. Києва;

3) в 1995 році підрозділ став називатися полком міліції швидкого реагування "Беркут" ГУМВД України в м. Києві;

4) наказом МВС України від 18 травня 2004 року № 529 полк міліції швидкого реагування був реорганізований в полк міліції особливого призначення "Беркут" ГУМВД України в м. Києві (задекларована мета - посилення боєготовності спецпідрозділів "Беркут", подальше вдосконалення оперативно-службової діяльності, підвищення ефективності їх роботи по охороні громадського порядку, проведення спеціальних операцій, локалізація і знешкодження злочинних угрупувань і озброєних злочинців). Відмітимо, що цей наказ не пройшов реєстрацію в Мінюсті.

Коментуючи Положення № 1011, що встановлює принципи, завдання, права і обов'язки, дислокацію "Беркуту" і порядок його взаємодії з іншими службами і підрозділами, К. Глоба вказав на безперечність того факту, що українське законодавство потребувало правового врегулювання цього питання. Про це достатньо довго говорили багато фахівців. "З цієї точки зору, врегулювання в 2014 році діяльності спеціального підрозділу міліції громадської безпеки "Беркут" - це крок вперед"- вважає юрист. Він відмітив, що при аналізі Положення № 1011 передусім виникає питання, чи приводить набуття чинності 28 січня Положення № 1011 до факту визнання, що спецпідрозділ "Беркут" досі діяло без належної правової бази.

"На жаль, відповідь на це питання не містить в собі ні попередній наказ МВС від 18 травня 2004 року № 529 "Про затвердження Положення про підрозділ міліції особливого призначення "Беркут", який не був зареєстрований в Мінюсті і відсутній в реєстрах, ні новий Наказ МВС від 24 жовтня 2013 року № 1011, який зареєстрований тільки 11 січня 2014 року. Виходячи з цього, залишається стверджувати, що врегулювання належним чином діяльності спецпідрозділу "Беркут" сталося тільки в 2014 році і діє відповідно"- зробив висновок К. Глоба.

В той же час, адвокат Ігор Черезов вважаєщо до набуття чинності Положення № 1011 Беркут діяв на підставі Статуту патрульно-постової служби міліції України, затвердженого пунктаом 11 наказу МВС від 28 липня 1994 року № 404. Пунктом 11 Статуту передбачено, що "для припинення антигромадських проявів, масових безладів, застосування заходів по боротьбі з організованою злочинністю, розшуком і затриманням особливо небезпечних і озброєних злочинців, забезпечення охорони громадського порядку при проведенні масових заходів, великих виробничих аварій, катастроф, стихійних лих і інших надзвичайних обставин, створюються підрозділи особливого призначення "Беркут".

У свою чергу, Володимир Яворскийчлен правління Українського союзу Хельсінкі з прав людини, пояснив, що відповідно до українського законодавства, якщо нормативний акт відомства обмежує права людини, то він повинен пройти реєстрацію в Мінюсті. Тільки після реєстрації такий документ повинен набувати чинності. "Очевидно, що питання створення і застосування спеціального підрозділу проти людини включає широкий круг питань правомірного обмеження прав людини. Саме тому я вважаю, що до цього нового положення правових підстав для створення і функціонування спеціального підрозділу не було і воно було незаконним"- заявив юрист.

За його словами незаконність створення такого підрозділу спричиняє за собою фактично скоєння злочину, пов'язаного з перевищенням посадових повноважень. І за це повинні відповідати люди, які створили цей підрозділ. В. Яворский вважає це загальною проблемою правоохоронних органів, адже в пенітенціарній системі неодноразово створювалися незаконні спецпідрозділи. Він відмітив спірність питання стосовно того чи являється Положення про "Беркуту" достатньою основою для його функціонування. "Я вважаю, що створення таких підрозділів в системі має бути чітко позначене в законі, законом також мають бути чітко позначені обставини, при яких їх можна застосовувати. В даному випадку, це явний конфлікт інтересів, оскільки МВС створило само для себе правові підстави, виходячи з власних потреб. Тому, навіть зараз, існування цього підрозділу сумнівне. З іншого боку, нове положення не додало якихось істотних прав співробітникам "Беркут" порівняно з чинним Законом про міліцію"- зробив висновок В. Яворский.

Відмітимо, що згідно ст. 7 Закону "Про міліцію" (далі - Закон) від 1990 року, міліція складається з підрозділів: кримінальній міліції, міліції громадської безпеки, транспортної міліції, державної автомобільної інспекції, судової міліції, спеціальної міліції і внутрішньої безпеки. Тобто, формально, Положення № 1011 було прийнято на підставі цього Закону і повноваження, які надані Беркутові (у тому числі, і прямо вказане право застосування спецзасобів і вогнепальної зброї) і так мають усі співробітники міліції. У Положенні № 1011 чітко вказано, що це право обмежене рамками статей 12 - 15-1 Закону. А згідно із Законом співробітники міліції мають право застосовувати вогнепальну зброю, наручники, гумові палиці, засоби зв'язування, сльозоточиві речовини, светозвуковые пристрої відволікаючої дії, пристрою для розкриття приміщень і примусової зупинки транспорту, водомети, бронемашини і інші спеціальні і транспортні засоби, а також використовувати службових собак, зокрема, для:

- припинення масових безладів і групових порушень громадського порядку;

- для відбиття нападу на будівлі приміщення, споруди і транспортні засоби, незалежно від їх приналежності, або їх звільнення у разі захоплення;

- для припинення масового захоплення землі і інших дій, які можуть привести до зіткнення груп населення, а також дій, які паралізують роботу транспорту, життєдіяльність населених пунктів, зазіхають на громадський порядок, життя і здоров'я людей.

Окремо відмітимо, що ст. 12 Закону забороняє застосовувати заходи фізичної дії, спеціальні засоби і вогнепальну зброю відносно жінок з явними ознаками вагітності, літніх людей або осіб з вираженими ознаками інвалідності і малолітніх, окрім випадків здійснення ними групового нападу, загрозливого життю і здоров'ю людей, працівників міліції, або озброєного нападу або озброєного опору.

Як вказано в наказі, Положення № 1011 затверджено з метою організації діяльності головних управлінь, управлінь МВС України в АР Крим, областях, містах Києві і Севастополі, зокрема під час забезпечення охорони громадського порядку. Таким чином, напрошується висновок, що діяльність спецпідрозділу, що активно забезпечує охорону громадського порядку силовими методами, вирішили врегулювати в екстреному порядку. Оскільки до виникнення масових вуличних протистоянь законність функціонування Беркуту мало кого цікавила.

Зараз же Положення № 1011 прямо визначає "Беркут" як підрозділ міліції особливого призначення, яке входить в структуру міліції громадської безпеки і є структурним підрозділом головних управлінь, управлінь МВС України в АР Крим, областях, містах Києві і Севастополі.

Відповідно до Положення № 1011 завданнями підрозділу являються:

- забезпечення громадського порядку на об'єктах і територіях, які мають особливе народногосподарське значення;

- забезпечення особистої безпеки громадян, захист їх прав і свобод, законних інтересів;

- запобігання правопорушенням і їх припинення;

- охорона і забезпечення громадського порядку;

- виявлення карних правопорушень;

- участь в проведенні заходів, спрямованих на розшук і затримання осіб, підозрюваних в скоюванні карних злочинів, озброєних і інших злочинців, які виявляють громадську небезпеку, звільнення заручників, припинення терористичних актів.

Відповідно до пункту 27 частин 1 ст. 10 Закону "Беркут" зобов'язаний забезпечувати громадський порядок під час проведення масових заходів комерційного характеру на засоби організацій або осіб, які їх проводять.

У виконання пункту 20 частин 1 ст. 11 Закону "Беркут" відповідно до своєї компетенції забезпечує тимчасове обмеження або заборону доступу громадян на окремі ділянки місцевості або об'єкти з метою забезпечення громадського порядку, громадської безпеки, охорони життя і здоров'я людей. Нагадаємо, що постановою Кабміну від 22 січня 2014 року № 12ОВД надано право тимчасово обмежувати доступ громадян на окремі ділянки і об'єкти і рух на вулицях. Цим правом вони можуть скористатися за наявності інформації про можливі порушення громадського порядку, про загрозу здійснення екстремістських дій, про порушення законодавства при проведенні зборів, мітингів, вуличних ходів і демонстрацій.

Обов'язком підрозділу також є забезпечення охорони громадського порядку в місцях тимчасового перебування посадовціввідносно яких здійснюється державна охорона, і на прилеглій до них території.

Підрозділ бере участь разом із службами, підрозділами ОВД, внутрішніх військ МВС, центральними органами виконавчої влади в проведенні заходів, спрямованих на розшук і затримання осіб, підозрюваних в скоюванні карних злочинів, озброєних і інших злочинців, які складають громадську небезпеку, звільненні заручників, припиненні терористичних актів.

За рішенням Міністра внутрішніх справ або його заступників підрозділ тимчасово передислокуватиметься в іншу адміністративно-територіальну одиницю для участі в невідкладних заходах по забезпеченню громадського порядку, припинення групових порушень громадського порядку і масових безладівпроведення заходів, спрямованих на розшук і затримання осіб, підозрюваних в здійсненні карних правопорушень, озброєних і інших злочинців, які складають громадську небезпеку, звільнення заручників, припинення терористичних актів.

Таким чином, Положення №, що набуло чинності, 1011 лише конкретизувало компетенцію спецпідрозділу "Беркут", яке і так діяло на підставі Закону "Про міліцію" з усіма витікаючими з нього повноваженнями. Але в той же час, як відмічають експерти, і що здається цілком логічним, набуття чинності спеціального нормативно-правового акту, яким уперше за більш ніж 20 років визначені права і обов'язки весь цей час діючого міліційного спецпідрозділу, може служити підставою для виводів, що до 28 січня 2014 року "Беркут" існував без достатніх правових підстав.

Нагадаємо, що повноваження співробітників міліції були розширені Кабміном 22 січня. Так, постановою № 14 було дозволено застосовувати водомети для припинення масових безладів незалежно від температури повітря, а постановою № 13 - використовувати ручні димові гранати. У Верховній Раді вже зареєстрований законопроект № 4018 про відміну цих постанов і ліквідації "Беркуту".

Крім того, в Окружний адмінсуд міста Києва поданий позов про визнання протиправними і недійсними наказів МВС "Про затвердження Положення про підрозділ міліції особливого призначення "Беркут".