Правовая справка: «Беркут» в законе. Что изменилось?

Вчера, 28 января, вступило в силу Положение о специальном подразделении милиции общественной безопасности «Беркут», утвержденное приказом МВД от 24 октября 2013 года № 1011 (далее - Положение № 1011). Со времени опубликования информации о том, что 11 января 2014 года этот приказ был зарегистрирован в Минюсте, некоторые СМИ подавали информацию с акцентом на том, что министр Виталий Захарченко разрешил бойцам «Беркута» стрелять в людей. ЮРЛИГА решила проанализировать новоприобретенный статус спецподразделения с правовой точки зрения.

Итак, что же изменилось в правовом поле страны, какой статус предоставлен «Беркуту» и какие полномочия получили его сотрудники?

Напомним, что вопрос о законности деятельности спецподразделения уже поднимался в 2012 году. Как сообщил ЮРЛИГЕ адвокат Константин Глоба, в то время Минюст в ответ на запросы указал, что никаких приказов МВД касательно утверждения Положения о специальном подразделении «Беркут» зарегистрировано не было. Он пояснил, что в Украине запрещено создание военных и других вооруженных формирований и групп, не предусмотренных законодательством. По его словам ретроспективный анализ попыток урегулирования деятельности силового милицейского подразделения показал, что правовые основания существования структуры «Беркут» довольно размыты:

1) приказом УВД Киевского горисполкома от 5 декабря 1988 № 0287, в соответствии с приказами МВД УССР, был создан отряд милиции особого назначения (задекларированная цель - противостояние преступности и защита конституционных прав и свобод граждан);

2) приказом МВД Украины от 16 января 1992 года № 1 этот отряд был реорганизован в полк милиции быстрого реагирования «Беркут» УВД г. Киева;

3) в 1995 году подразделение стало называться полком милиции быстрого реагирования «Беркут» ГУМВД Украины в г. Киеве;

4) приказом МВД Украины от 18 мая 2004 года № 529 полк милиции быстрого реагирования был реорганизован в полк милиции особого назначения «Беркут» ГУМВД Украины в г. Киеве (задекларированная цель - усиление боеготовности спецподразделений «Беркут», дальнейшее совершенствование оперативно-служебной деятельности, повышение эффективности их работы по охране общественного порядка, проведение специальных операций, локализация и обезвреживание преступных группировок и вооруженных преступников). Отметим, что этот приказ не прошел регистрацию в Минюсте.

Комментируя Положение № 1011, устанавливающее принципы, задания, права и обязанности, дислокацию «Беркута» и порядок его взаимодействия с другими службами и подразделениями, К. Глоба указал на бесспорность того факта, что украинское законодательство нуждалось в правовом урегулировании этого вопроса. Об этом достаточно долго говорили многие специалисты. «С этой точки зрения, урегулирование в 2014 году деятельности специального подразделения милиции общественной безопасности «Беркут» - это шаг вперед», - считает юрист. Он отметил, что при анализе Положения № 1011 прежде всего возникает вопрос, приводит ли вступление в силу 28 января Положения № 1011 к факту признания, что спецподразделение «Беркут» до сих пор действовало без надлежащей правовой базы.

«К сожалению, ответ на этот вопрос не содержит в себе ни предыдущий приказ МВД от 18 мая 2004 года № 529 «Об утверждении Положения о подразделении милиции особого назначения «Беркут», который не был зарегистрирован в Минюсте и отсутствует в реестрах, ни новый Приказ МВД от 24 октября 2013 года № 1011, который зарегистрирован только 11 января 2014 года. Исходя из этого, остается утверждать, что урегулирование надлежащим образом деятельности спецподразделения «Беркут» произошло только в 2014 году и действует соответственно», - заключил К. Глоба.

В то же время, адвокат Игорь Черезов считает, что до вступления в силу Положения № 1011 Беркут действовал на основании Устава патрульно-постовой службы милиции Украины, утвержденного пунктаом 11 приказа МВД от 28 июля 1994 года № 404. Пунктом 11 Устава предусмотрено, что «для прекращения антиобщественных проявлений, массовых беспорядков, применения мер по борьбе с организованной преступностью, розыском и задержанием особо опасных и вооруженных преступников, обеспечения охраны общественного порядка при проведении массовых мероприятий, больших производственных аварий, катастроф, стихийных бедствий и иных чрезвычайных обстоятельств, создаются подразделения особого назначения «Беркут».

В свою очередь, Владимир Яворский, член правления Украинского Хельсинского союза по правам человека, пояснил, что в соответствии с украинским законодательством, если нормативный акт ведомства ограничивает права человека, то он должен пройти регистрацию в Минюсте. Только после регистрации такой документ должен вступать в силу. «Очевидно, что вопрос создания и применения специального подразделения против человека включает широкий круг вопросов правомерного ограничения прав человека. Именно поэтому я считаю, что до этого нового положения правовых оснований для создания и функционирования специального подразделения не было и оно являлось незаконным», - заявил юрист.

По его словам незаконность создания такого подразделения влечет за собой фактически совершение преступления, связанного с превышением должностных полномочий. И за это должны отвечать люди, которые создали это подразделение. В. Яворский считает это общей проблемой правоохранительных органов, ведь в пенитенциарной системе неоднократно создавались незаконные спецподразделения. Он отметил спорность вопроса касаемо того является ли Положение о «Беркуте» достаточным основанием для его функционирования. «Я считаю, что создание таких подразделений в системе должно быть четко обозначено в законе, законом также должны быть четко обозначены обстоятельства, при которых их можно применять. В данном случае, это явный конфликт интересов, поскольку МВД создало само для себя правовые основания, исходя из собственных нужд. Поэтому, даже сейчас, существование этого подразделения сомнительно. С другой стороны, новое положение не прибавило каких-то существенных прав сотрудникам «Беркут» в сравнении с действующим Законом о милиции», - заключил В. Яворский.

Отметим, что согласно ст. 7 Закона «О милиции» (далее - Закон) от 1990 года, милиция состоит из подразделений: криминальной милиции, милиции общественной безопасности, транспортной милиции, государственной автомобильной инспекции, судебной милиции, специальной милиции и внутренней безопасности. То есть, формально, Положение № 1011 было принято на основании этого Закона и полномочия, которые предоставлены Беркуту (в том числе, и прямо указанное право применения спецсредств и огнестрельного оружия) и так имеют все сотрудники милиции. В Положении № 1011 четко указано, что это право ограничено рамками статей 12 - 15-1 Закона. А согласно Закону сотрудники милиции имеют право применять огнестрельное оружие, наручники, резиновые дубинки, средства связывания, слезоточивые вещества, светозвуковые устройства отвлекающего действия, устройства для вскрытия помещений и принудительной остановки транспорта, водометы, бронемашины и другие специальные и транспортные средства, а также использовать служебных собак, в частности, для:

- пресечения массовых беспорядков и групповых нарушений общественного порядка;

- для отражения нападения на здания помещения, сооружения и транспортные средства, независимо от их принадлежности, или их освобождения в случае захвата;

- для прекращения массового захвата земли и других действий, которые могут привести к столкновению групп населения, а также действий, которые парализуют работу транспорта, жизнедеятельность населенных пунктов, посягают на общественный порядок, жизнь и здоровье людей.

Отдельно отметим, что ст. 12 Закона запрещает применять меры физического воздействия, специальные средства и огнестрельное оружие относительно женщин с явными признаками беременности, пожилых людей или лиц с выраженными признаками инвалидности и малолетних, кроме случаев совершения ими группового нападения, угрожающего жизни и здоровью людей, работников милиции, или вооруженного нападения или вооруженного сопротивления.

Как указано в приказе, Положение № 1011 утверждено с целью организации деятельности главных управлений, управлений МВД Украины в АР Крым, областях, городах Киеве и Севастополе, в частности во время обеспечения охраны общественного порядка. Таким образом, напрашивается вывод, что деятельность спецподразделения, активно обеспечивающего охрану общественного порядка силовыми методами, решили урегулировать в экстренном порядке. Так как до возникновения массовых уличных противостояний законность функционирования Беркута мало кого интересовала.

Сейчас же Положение № 1011 прямо определяет «Беркут» как подразделение милиции особого назначения, которое входит в структуру милиции общественной безопасности и является структурным подразделением главных управлений, управлений МВД Украины в АР Крым, областях, городах Киеве и Севастополе.

В соответствии с Положением № 1011 задачами подразделения являются:

- обеспечение общественного порядка на объектах и территориях, которые имеют особое народнохозяйственное значение;

- обеспечение личной безопасности граждан, защита их прав и свобод, законных интересов;

- предотвращение правонарушений и их прекращение;

- охрана и обеспечение общественного порядка;

- выявление уголовных правонарушений;

- участие в проведении мероприятий, направленных на розыск и задержание лиц, подозреваемых в совершении уголовных преступлений, вооруженных и других преступников, которые являют общественную опасность, освобождение заложников, пресечение террористических актов.

В соответствии с пунктом 27 части 1 ст. 10 Закона «Беркут» обязан обеспечивать общественный порядок во время проведения массовых мероприятий коммерческого характера на средства организаций или лиц, которые их проводят.

Во исполнение пункта 20 части 1 ст. 11 Закона «Беркут» в соответствии со своей компетенцией обеспечивает временное ограничение или запрещение доступа граждан на отдельные участки местности или объекты с целью обеспечения общественного порядка, общественной безопасности, охраны жизни и здоровья людей. Напомним, что постановлением Кабмина от 22 января 2014 года № 12, ОВД предоставлено право временно ограничивать доступ граждан на отдельные участки и объекты и движение на улицах. Этим правом они могут воспользоваться при наличии информации о возможных нарушениях общественного порядка, об угрозе совершения экстремистских действий, о нарушении законодательства при проведении собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций.

Обязанностью подразделения также является обеспечение охраны общественного порядка в местах временного пребывания должностных лиц, в отношении которых осуществляется государственная охрана, и на прилегающей к ним территории.

Подразделение участвует вместе со службами, подразделениями ОВД, внутренних войск МВД, центральными органами исполнительной власти в проведении мероприятий, направленных на розыск и задержание лиц, подозреваемых в совершении уголовных преступлений, вооруженных и других преступников, которые составляют общественную опасность, освобождении заложников, пресечении террористических актов.

По решению Министра внутренних дел или его заместителей подразделение временно передислоцируется в другую административно-территориальную единицу для участия в неотложных мероприятиях по обеспечению общественного порядка, пресечения групповых нарушений общественного порядка и массовых беспорядков, проведения мероприятий, направленных на розыск и задержание лиц, подозреваемых в совершении уголовных правонарушений, вооруженных и других преступников, которые составляют общественную опасность, освобождения заложников, пресечения террористических актов.

Таким образом, вступившее в силу Положение № 1011 лишь конкретизировало компетенцию спецподразделения «Беркут», которое и так действовало на основании Закона «О милиции» со всеми вытекающими из него полномочиями. Но в то же время, как отмечают эксперты, и что кажется вполне логичным, вступление в силу специального нормативно-правового акта, которым впервые за более чем 20 лет определены права и обязанности все это время действовавшего милицейского спецподразделения, может служить основанием для выводов, что до 28 января 2014 года «Беркут» существовал без достаточных правовых оснований.

Напомним, что полномочия сотрудников милиции были расширены Кабмином 22 января. Так, постановлением № 14 было разрешено применять водометы для пресечения массовых беспорядков независимо от температуры воздуха, а постановлением № 13 - использовать ручные дымовые гранаты. В Верховной Раде уже зарегистрирован законопроект № 4018 об отмене этих постановлений и ликвидации «Беркута».

Кроме того, в Окружной админсуд города Киева подан иск о признании противоправными и недействительными приказов МВД «Об утверждении Положения о подразделении милиции особого назначения «Беркут».