У 2001 році було накладено мораторій на відчуження земель сільськогосподарського призначення, який мав тривати до запровадження ринку земель. Протягом 16 років звучало чимало пропозицій щодо того, як саме цей ринок має функціонувати, які обмеження варто встановити та які нововведення необхідно запровадити.
Цього року Уряд оголосив земельну реформу однією з пріоритетних реформ на 2017 - 2020 роки. Зняти мораторій на відчуження сільськогосподарських земель вже у 2018 році пообіцяли у Міжнародному валютному фонді для отримання чергового траншу. Тому робота над розробленням профільного закону в повному розпалі, а його автори зазначають, що ним встановлюватимуться певні обмеження.
Щодо можливого закінчення земельної реформи та ефективності запровадження ринку земель сільськогосподарського призначення своїми міркуваннями з ЮРЛІГОЮ поділився член Вищої ради правосуддя, професор, завідувач Кафедри земельного та аграрного права юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка Анатолій Мірошниченко.
- Анатолію Миколайовичу, земельна реформа в Україні триває вже 27 років. Чи вплине МВФ та українські домовленості з Фондом на ефективне здійснення реформи?
- Особисто мені дуже хотілося б, щоб вплинули. Втім, ключ для зняття мораторію (який я оцінюю виключно негативно) та запровадження цивілізованого ринку земель сільськогосподарського призначення - це все-таки зміни в українському суспільстві, які останнім часом стають дедалі очевиднішими. Неважко помітити, що у ЗМІ останнім часом істотно зросла як кількість матеріалів, присвячених ринку землі та мораторію, так і їх тональність. Голоси тих, хто висловлюється проти мораторію і за ринок земель, стають дедалі помітнішими.
Необхідно розуміти, що запровадження ринку земель насамперед відповідає інтересам України, причому не лише тих 7 мільйонів власників земельних паїв, права яких обмежено мораторієм. Без нормального ринку сільськогосподарських земель аграрний сектор просто не зможе нормально розвиватися. Це розуміє сьогодні й розумніша та далекоглядніша частина агробізнесу (який, загалом, сьогодні виграє від існування мораторію за рахунок низьких ставок орендної плати за землю). Розвиток за рахунок дешевої оренди має свої межі.
У такій ситуації інтереси України (яка зацікавлена в економічній стабільності та розвитку) та інтереси МВФ збігаються, оскільки МВФ зацікавлений у тому, щоб боржник (Україна) був здатен повернути отриманий кредит.
- Метою земельної реформи визначають досягнення ефективного землекористування. Чи дійсно реформа завершиться з прийняттям Закону «Про обіг земель сільськогосподарського призначення», як це планує Уряд?
- Ефективному землекористуванню (яке є не лише сільськогосподарським) на сьогодні перешкоджає ціла низка факторів. Це, насамперед, вкрай нераціональна система регулювання використання земель на основі принципу їх цільового використання (фактично, за принципом «дозволено те, що передбачено в ручному режимі для конкретної земельної ділянки»). Натомість регулювання має будуватися на принципах «дозволено те, що не заборонено для певної території» (за окремими винятками - для об'єктів природно-заповідного фонду, земель під об'єктами культурної спадщини тощо). Основою режиму використання земель має бути територіальне планування.
На сьогодні в Україні так і не реалізовано до кінця принцип єдності юридичної долі земельної ділянки та об'єктів нерухомості, що на ній розташовані. Це також шкодить ефективному використанню земель (як і нерухомості).
Гальмом для ефективного використання земель є існування застарілих титулів на землю, як-от: право постійного користування землею, речовий (а не зобов'язальний) характер права оренди землі.
Перелік перешкод для ефективного використання земель в Україні можна продовжувати. Втім, все-таки основною перешкодою на сьогодні є саме мораторій. Саме його зняття є найнагальнішим та невідкладним завданням.
Це завдання начебто має вирішити Закон «Про обіг земель сільськогосподарського призначення». Втім, усі існуючі на сьогодні проекти цього закону передбачають запровадження цілої низки невиправданих обмежень для обігу земель. Тому питання зняття мораторію та прийняття названого закону я б розділяв. Зняття мораторію підвищить ефективність використання земель, а встановлення обмежень для обігу, передбачених законом, - зашкодить цій ефективності.
- З 2001 року, коли було встановлено мораторій на відчуження сільськогосподарських земель, законотворці розробили чимало проектів, якими врегульовувалися питання обігу земель. Чи були серед них дійсно цікаві та потенційно ефективні пропозиції? Чи брали Ви участь у їх розробленні?
- На мій погляд, відносини обігу сільськогосподарських земель додаткового регулювання не потребують. Такий обіг може відбуватися на тих самих засадах, що й обіг іншої нерухомості, включаючи і несільськогосподарські земельні ділянки. Слід звернути увагу на те, що під мораторій не підпадає обіг значної частини сільськогосподарських земель, набутих у порядку безоплатної приватизації, і в процесі такого обігу проблем, які потребували б додаткового врегулювання якихось відносин, пов'язаних з обігом, не виявилося.
Я брав участь у роботі над кількома версіями проекту закону України «Про ринок земель» (раніше зняття мораторію пов'язувалося з прийняттям саме такого закону). Втім, моя послідовна позиція полягає в тому, що сьогодні в Україні відносини обігу земель сільськогосподарського призначення не потребують додаткового регулювання у вигляді встановлення якихось обмежень для обігу. З огляду на це, саму ідею прийняття закону, який встановить додаткове регулювання цих відносин, я оцінюю негативно.
- Зараз Мінагрополітики та Держгеокадастр активно працюють над законопроектом «Про обіг земель сільськогосподарського призначення», який, за їх словами, буде презентовано до кінця травня. Вам щось відомо про їх напрацювання?
- Я не знайомий із конкретним текстом, а своє принципове ставлення до самої ідеї прийняття закону вже виклав вище.
Можу зупинитися на окремих обмеженнях для обігу земель сільськогосподарського призначення, які сьогодні обговорюються.
Насамперед, пропонується обмежити коло покупців земель сільськогосподарського призначення (зазначу, що такі обмеження вже закріплено у статтях 22, 81 та 82 Земельного кодексу України). Мотивом цього заходу декларується насамперед захист «національного покупця».
Цілком очевидно, що запровадження такого обмеження, справді, дасть змогу певному числу громадян України (а якщо придбання буде дозволено юридичним особам України - також і їм) купити земельні ділянки дешевше, ніж в умовах відкритого ринку. Але за чий рахунок формуватиметься ця різниця у вартості? Відповідь очевидна - за рахунок сьогоднішніх власників земельних паїв, майже 7 мільйонів найбідніших та соціально незахищених наших громадян, які вже й так більше 16 років не є справжніми власниками своєї землі. З таким підходом погодитися я не можу, на мій погляд, він нераціональний і аморальний.
Іншою пропозицією є обмеження граничної площі земель, які можуть перебувати у власності однієї особи. Під час оцінки доцільності такого кроку слід враховувати, що землі сільськогосподарського призначення сьогодні подрібнені на земельні паї середньою площею біля 4 га (а розмір окремих ділянок є ще меншим, оскільки пай може складатися з кількох ділянок). І далеко не всі власники цих ділянок готові їх продати. За таких умов консолідація значних площ в одних руках можлива лише в разі істотної переплати з боку покупця. Така ситуація малоймовірна, але якщо є шанс на те, що вона матиме місце, для чого їй запобігати? Обмеження на максимальну площу земель - це обмеження на інвестиції, обмеження вкрай потрібної консолідації подрібнених сільгоспземель, і обмеження зростання ціни, від чого постраждають, знову-таки, якраз найбільш незахищені громадяни - власники земельних ділянок.
Можна по-різному ставитися до придбання землі іноземцями. Моє ставлення до можливості такого придбання - позитивне. Купуючи землю, іноземець інвестує в Україну, причому не лише гроші, а й технології сільськогосподарського виробництва та методи організації бізнесу. Втім, дискусія щодо доцільності надання можливості придбання землі для іноземців, на мій погляд, має суто формальний, юридичний вимір. Україна не має правової можливості обмежити іноземців у доступі до ринку сільськогосподарських земель через свої зобов'язання забезпечити дію принципу вільного руху капіталу згідно зі статтею 145 Угоди про асоціацію між Україною та ЄС.
Загалом, сьогодні я не бачу пропозицій щодо встановлення обмежень для обігу сільськогосподарських земель, які були б корисними.
- У більшості країн світу запроваджено та функціонує ринок земель. Чому саме в Україні виникли такі труднощі з його запровадженням? Вдалий досвід якої країни Україна може перейняти?
- Я не вважаю, що досвід будь-якої країни є придатним для механічного копіювання Україною. Слід розуміти, що умови кожної країни є унікальними. Але враховувати досвід інших країн щодо регулювання ринку земель, поза сумнівом, потрібно.
Цей досвід свідчить, що ліберальний, динамічний ринок земель - благо для суспільства та економіки. Країни, де ринок земель обмежується, зазвичай є біднішими та менш успішними за рахунок менш ефективного ведення сільського господарства.
На жаль, часто посилання на зарубіжний досвід регулювання ринку земель у дискусіях стосовно ринку земель не є коректними.
Наприклад, часто можна почути посилання на досвід країн Східної Європи, які під час вступу до ЄС забезпечили для себе певний перехідний період, протягом якого з ринку земель начебто були усунуті іноземці. Втім, при більш детальному вивченні питання з'ясовується, що іноземці могли мати доступ до ринку землі в цих країнах шляхом заснування юридичних осіб, на які обмеження щодо придбання землі не поширювалися. Крім того, залишається поза увагою те, що й такі досить м'які обмеження були все-таки шкідливими та стримали зростання ефективності сільського господарства.
В Україні труднощі із запровадженням ринку землі, на мій погляд, виникли через суто суб'єктивні причини: наявність популістів, які успішно використовували, як це не прикро визнавати, пострадянський менталітет значної частини населення, яке міркує штампами «земля - мати, матір не продають» (хоча в оренду «землю-матір», виявляється, здавати цілком нормально). Пізніше до консервації існуючого стану долучилося потужне аграрне лобі - сільськогосподарські виробники, які отримували значні вигоди через існування низьких ставок оренди, зумовлених мораторієм.
- Яке Ваше бачення ринку земель сільськогосподарського призначення в Україні? Яких заходів, на Вашу думку, необхідно вжити, щоб земельна реформа дійсно завершилася?
- На мій погляд, сьогодні ринок земель сільськогосподарських земель в Україні має бути максимально ліберальним. З іншого боку, держава повинна створити умови для того, щоб землі використовувалися, і використовувалися ефективно, незалежно від того, хто є їх власником.
Про основні заходи, які дадуть можливість підвищити ефективність використання земель, я вже згадував вище.
Це завдання може бути вирішено також шляхом продуманої податкової політики, яка стимулюватиме ефективне використання земель. Поза сумнівом, держава повинна вжити цілу низку заходів для підтримки дрібних та середніх фермерів (у т. ч. і в разі придбання ними землі, ведення органічного землеробства тощо).
Відповідальність за псування земель має бути посилена і наставати невідворотно.
Потребує істотного вдосконалення (шляхом, насамперед, спрощення) механізм земельних торгів. Водночас від так званої безоплатної приватизації державних та комунальних земель в існуючому вигляді слід, на мій погляд, відмовитися.
Не думаю, що у земельної реформи може бути якесь чітке виражене завершення. Проблем у земельних відносинах безліч, і робота щодо їх вирішення має бути копіткою і тривалою.
Бесіду вела Світлана Болюбаш
