Статтею 14 Конституції України передбачено, що земля є основним національним багатством України та перебуває під особливою охороною держави. Враховуючи особливий правовий статус землі як головного багатства держави, а також цінності сільськогосподарських земель, питання зняття та перенесення ґрунтового покриву земельної ділянки знайшло своє особливе правове регулювання.
Зняття ґрунтового покриву (верхнього шару ґрунту) найчастіше необхідне у зв'язку із здійсненням будівельних, а також гірничодобувних і геологорозвідувальних та деяких інших робіт. Обов'язок щодо отримання спеціального дозволу для зняття ґрунтового покриву передбачений в ст. 168 Земельного кодексу України (надалі - ЗК України). Відповідно до вказаної статті при здійсненні діяльності, пов'язаної з порушенням поверхневого шару ґрунту, власники земельних ділянок та землекористувачі повинні здійснювати зняття, складування, зберігання поверхневого шару ґрунту та нанесення його на ділянку, з якої він був знятий (рекультивація), або на іншу земельну ділянку для підвищення її продуктивності та інших якостей.
Процедура отримання дозволу
Державним комітетом України із земельних ресурсів затверджено Порядок видачі та анулювання спеціальних дозволів на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок наказом від 4 січня 2005 року № 1 (надалі - Порядок).
Відповідно до п. 4.1 Порядку для отримання дозволу на зняття та перенесення ґрунтового покриву власник земельної ділянки, землекористувач або їх представник звертається з письмовою заявою до відповідного органу Держкомзему.
За результатами розгляду матеріалів інспекційний орган Держкомзему видає дозвіл чи відмовляє у його видачі. У разі відмови у видачі дозволу на зняття та перенесення ґрунтового покриву інспекційний орган Держкомзему письмово повідомляє про це заявника із зазначенням причин відмови (п. 4.6 Порядку).
Отже, формально передбачена процедура, якої дотримуються державні органи у випадку необхідності отримання дозволу на перенесення ґрунту. Проте виникає питання, зняття яких саме ґрунтів потребує отримання дозволу. Здавалось б, йдеться тільки про сільськогосподарські землі. А, наприклад, промислові землі, де роками здійснювалось те чи інше виробництво, не мали б підпадати під дію згаданого Порядку.
На практиці приблизно так і відбувається. Для зняття шару ґрунту на сільськогосподарських землях отримують відповідний дозвіл, а для тих самих дій на промислових - отримують якийсь висновок, довідку чи інший документ, в якому зазначається, що дозволу не потрібно. Такий підхід не до кінця відповідає чинному нормативному регулюванню. Проаналізуємо, в чому полягає складність.
Дозвіл для зняття ґрунтового покриву з будь-яких земель?
Отже, цікавить питання, чи зняття ґрунтового покриву з усіх категорій земель, в т. ч. промислових, потребує отримання спеціального дозволу. На перший погляд, здається, що дозвіл потрібний тільки для земель, які характеризуються родючістю, тобто мали б належати до сільськогосподарських земель. Проте слід зауважити, що на сьогодні у зв'язку із застосуванням різних термінів щодо верхнього шару ґрунту виникає певна суперечність.
Так, у ЗК (ст. 168) застосовується поняття ґрунтовий покрив земельних ділянок та поверхневий шар ґрунту. У Кодексі України про адміністративні правопорушення (ст. 53 3) (далі - КУпАП) закріплені поняття ґрунтовий покрив земельних ділянок та родючий шар ґрунту (як різні поняття). Кримінальний кодекс України (ст. 239 1) (далі - КК України) використовує поняття ґрунтовий покрив (поверхневий шар) земель. Закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» використовує поняття родючий шар ґрунту (ст. 1). А у Порядку зазначається, що ґрунтовий покрив земельної ділянки - поверхневий шар ґрунту, який характеризується родючістю. Тобто ґрунтовий покрив має обов'язково характеризуватися родючістю.
Законодавець не має єдиної позиції та вживає декілька різних термінів, які ускладнюють розуміння, щодо яких земельних ділянок треба отримувати дозвіл на зняття та перенесення поверхневого шару ґрунту (ґрунтового покриву, родючого шару ґрунту). В той час як ЗК не виділяє певні категорії земель, для яких потрібно отримувати дозвіл, Порядок зазначає, що дозвіл потрібний для зняття і перенесення ґрунтового покриву, який характеризується родючістю.
Також п. 3.2 Порядку містить перелік випадків, за наявності яких не потрібно отримувати дозвіл на зняття та перенесення ґрунтового покриву. Зокрема, дозвіл на зняття та перенесення ґрунтового покриву не вимагається у випадках, якщо переміщення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) здійснюється в межах однієї й тієї самої земельної ділянки, що надана для ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва й обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), індивідуального дачного будівництва та будівництва індивідуальних гаражів.
Враховуючи, що Порядок визначає процедуру отримання дозволу на перенесення родючого ґрунту без прив'язки до певної категорії землі (наприклад, до таких категорій, як землі сільськогосподарського призначення, землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, землі лісогосподарського призначення і т. п.), і водночас містить виключний перелік випадків, коли дозволу не потрібно, то логічним є необхідність отримання дозволу на зняття ґрунту з будь-якої землі, за умови що вона є родючою і не підпадає під винятки, передбачені п. 3.2 Порядку.
Наступним питанням є порядок визначення родючості, а також чи презюмується відсутність родючості на певних землях (наприклад, промислових).
Частково відповідь на це питання міститься в листах Державної інспекції з контролю за використанням і охороною земель.
Так, зазначена інспекція висвітлила свою позицію щодо цього питання, яка була викладена у листі від 11.09.2006 р. № 6-8-1487/885. Вказаним листом при наданні роз'яснень було зроблено такий висновок: «Слід зазначити, що дозвіл видається на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок. Ґрунтовий покрив земельних ділянок характеризуватиметься родючістю і підлягатиме землюванню, якщо буде відповідати вимогам та показникам, встановленим у ГОСТ 17.5.1.03-78, ГОСТ 17.4.2.02-83, ГОСТ 17.5.3.05-84, ГОСТ 26213-84, ГОСТ 17.5.3.06-85. Ґрунтовий покрив земельних ділянок, який не відповідає вимогам та показникам, встановленим у зазначених ГОСТах, не є родючим, а отже, дозвіл на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок не видається».
Крім того, Державна інспекція з контролю за використанням і охороною земель у листі від 08.09.2008 р. № 6-8-2857/1272, прийшла до такого висновку:
«Однією з умов отримання дозволу на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельної ділянки є наявність агрохімічного паспорта земельної ділянки, що є документом, який підтверджує наявність чи відсутність родючого шару ґрунту. При цьому документом, який підтверджує наявність чи відсутність родючого шару ґрунту на землях сільськогосподарського призначення, є виключно агрохімічний паспорт цієї земельної ділянки, а не довідка про стан родючості ґрунтів земельної ділянки».
Для визначення якісного стану земель (наявності чи відсутності родючого шару ґрунту) на землях несільськогосподарського призначення необхідно проведення ґрунтового обстеження земельної ділянки, на якій планується проведення земляних робіт. Ця позиція також відображена в листі Державної інспекції з контролю за використанням і охороною земель від 27.11.2008 року № 6-8-3923.
Отже, у випадку земель промислового призначення необхідно проводити ґрунтові обстеження, щоб визначити, чи характеризується земельні ділянка родючістю.
Слід зазначити, що нещодавно було зареєстровано законопроект «Про збереження ґрунтів та охорону їх родючості», в ст. 2 якого зазначається, що родючість ґрунтів є об'єктом охорони на землях сільськогосподарських угідь. Отже, вбачається все-таки ініціатива на законодавчому рівні врегулювати наявну ситуацію шляхом надання охорони родючим ґрунтам саме на землях сільськогосподарського призначення. Проте на сьогодні ситуація залишається двозначною.
Відповідальність
Статтею 53 3 КУпАП передбачено обсяг відповідальності за зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок без спеціального дозволу. У цій статті передбачена відповідальність за зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок, а також невиконання умов зняття, збереження та використання родючого шару ґрунту. Отже, законодавець розмежовує поняття «ґрунтового покриву земельних ділянок» і «родючого шару ґрунту».
Статтею 239 1 Кримінального кодексу України (далі - КК України) передбачена відповідальність за незаконне заволодіння ґрунтовим покривом (поверхневим шаром) земель. Слід зазначити, що відповідальних осіб за зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок без спеціального дозволу можуть також зобов'язати відшкодувати заподіяну вищезазначеними діями шкоду у розмірі, який вираховується відповідно до п. 6 Методики визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу.
Виходячи з усталеної судової практики щодо вказаної категорії справ, можна стверджувати, що при притягненні до відповідальності відповідно до п. 6 Методики мають бути наявні докази щодо знищення ґрунтового покриву, докази якісного стану ґрунту, дані агрохімічного паспорта відповідної ділянки. Вищезазначена позиція відображається, зокрема, у постанові Вищого господарського суду України від 29 липня 2008 року № 20/23-08-441.
ВИСНОВКИ:
Отже, на підставі вищезазначеного можна дійти висновку, що на сьогодні в низці нормативно-правових актів України вживаються різні терміни щодо поверхневого шару ґрунту (ґрунтового покриву, родючого шару ґрунту). Також на підставі проаналізованих положень законодавства та роз'яснювальних листів стає зрозумілим, що отримання дозволу на зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок необхідно лише в разі його родючості та відповідності вимогам та показникам, встановленим у ГОСТ 17.5.1.03-78, ГОСТ 17.4.2.02-83, ГОСТ 17.5.3.05-84, ГОСТ 26213-84, ГОСТ 17.5.3.06-85.
Але неоднозначність позицій, невизначеність законодавця у питанні, щодо яких саме земельних ділянок потрібно отримувати дозвіл на зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок, та той факт, що створені нові контролюючі органи в цій сфері, ставить суб'єктів господарювання у дещо невизначене становище. На підставі вищезазначеного, а також зважаючи на те, що на сьогодні існують роз'яснення органів, які вже фактично ліквідовані, залишається невизначеним питання щодо обов'язку отримання дозволу на зняття ґрунтового покриву земельних ділянок (які не характеризуються родючістю) та розуміння, на яку сторону перехиляться терези правосуддя в разі здійснення цієї процедури без отримання спеціального дозволу.
Олексій Довбуш,
юрист АО Arzinger, Західноукраїнська філія
Тетяна Карп'як,
юрист АО Arzinger, Західноукраїнська філія
________________________________________________________________
«ЮРИСТ & ЗАКОН» - это электронное аналитическое издание, входящее в информационно-правовые системы ЛІГА:ЗАКОН и созданное специально для юристов и специалистов, нуждающихся в качественной аналитической информации об изменениях, происходящих в правовом поле Украины. По вопросам приобретения издания «ЮРИСТ & ЗАКОН» обращайтесь к менеджерам ЛІГА:ЗАКОН или крегиональным дилерам.
