Ринок земель: які перспективи?

Держкомзем оприлюднив на офіційному сайті проект Закону "Про ринок земель" (далі - Законопроект), що визначає правові і економічні засади організації і функціонування ринку земель и порядок проведення земельних торгів.

Ринок земель визначається як система правовідносин між відчужувачами земельних ділянок (права оренди на них), та особами, які набувають право власності (оренди) земельними ділянками, органами державної влади та місцевого самоврядування, пов'язаних з укладенням, виконанням, зміною та припиненням цивільно-правових договорів, які передбачають відчуження земельних ділянок, права оренди на них;

Зупинемось детальніше на деяких положеннях проекту.

Суб'єкти та об'єкти ринку земель

Законопроект визначає нового учасника земельного ринку - державну спеціалізовану установу з управління землями сільськогосподарського призначення державної власності (далі - спеціалізована установа). Передбачається, що спеціалізована установа буде розпоряджатися (продавати, набувати, передавати в оренду) земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності. Цей орган має бути створений Кабінетом Міністрів України протягом шести місяців з дня офіційного опублікування Закону України "Про ринок земель".

Законопроектом (стаття 4) визначено, що продавцями земельних ділянок державної та комунальної власності призначених для продажу, та права на їх оренду є органи державної влади, органи місцевого самоврядування, державні органи приватизації, спеціалізована установа, або державний виконавець відповідно до виконавчого документу.

При цьому набувати землі сільськогосподарського призначення для ведення товарного сільськогосподарського виробництва (далі - ТСВ) можуть як суб'єкти приватного права (громадяни України та юридичні особи, засновані згідно із законодавством України), так і суб'єкти публічного права (держава в особі спеціалізованої установи чи територіальні громади в особі відповідних органів місцевого самоврядування).

Законопроектом передбачено внесення змін до частини 3 статті 102-1 Земельного кодексу України (далі - ЗК), якими фактично встановлюється заборона на передачу у користування земельних ділянок державної та комунальної власності для сільськогосподарських потреб (емфітевзис) і для забудови (суперфіцій). Тобто із дозволених видів користування залишається тільки оренда, що помітно звужує права і можливості існуючих і потенційних землекористувачів. Відповідні зміни передбачено і в Цивільному кодексі України.

Обмеження права на придбання земель іноземцями та підприємствами з іноземною участю

Обмеження, що на сьогодні існують в ЗК щодо набуття іноземними громадянами, особами без громадянства, іноземними юридичними особами та іноземними державами права власності на землі сільськогосподарського призначення фактично продубльовані в статті 12 Законопроекту. Додатково до кола суб'єктів включені й підприємства засновані за участю іноземних фізичних та юридичних осіб (так звані "спільні підприємства" за термінологією ЗК). При цьому, стаття 12 Законопроекту містить певну внутрішню колізію.

Так, з одного боку, відповідно до частини 2 статті 12 Законопроекту підприємства, засновані за участю іноземних фізичних та юридичних осіб, не можуть мати у власності землі сільськогосподарського призначення; з іншого боку, в частині 1 цієї ж статті вказано, що юридичні особи, засновані згідно із законодавством України можуть набувати у власність с/г землі для ведення ТСВ.

Таким чином, є неоднозначним питання щодо можливості набуття у власність с/г земель, у т.ч. для ведення ТСВ, юридичними особами, що засновані за законодавством України за участю іноземних фізичних та юридичних осіб, а також юридичними особами, що засновані за законодавством України резидентами України з подальшим відчуженням часток (акцій) нерезидентам.

Вважаємо, що підхід законодавця з цього питання має бути єдиним, а саме - заборона на придбання земель с/г призначення всім підприємствам з іноземною участю. При цьому важливо, щоб заборона діяла не тільки відносно набуття с/г земель у власність, але й їх подальшого перебування у власності таких підприємств з іноземною участю.

Більш того, при визначенні іноземної складової заборона на отримання у власність та перебування с/г земель у власності має стосуватись як прямої, так і опосередкованої участі іноземного капіталу. Говорячи про "опосередковану" участь іноземного капіталу в українських підприємствах ми маємо на увазі не лише номінальних, а й фактичних власників (кінцевих бенефіциарів) іноземного походження. Така заборона має бути відображена як у Законопроекті, так і в статті 22 ЗК.

Для здійснення контролю за дотриманням зазначеної заборони може бути застосована процедура розкриття фактичних бенефіциарів юридичних осіб аналогічна відповідній процедурі у фінмоніторингу. Виконання функцій з перевірки кінцевих власників може бути покладено на нотаріусів, які посвідчують угоди щодо земельних ділянок і перевіряють при цьому цивільну правоздатність та дієздатність юридичних осіб.

Передбачені Законопроектом зміни до статті 130 ЗК взагалі не допускають, що покупцями земельних ділянок сільськогосподарського призначення для ведення ТСВ можуть бути юридичні особи, акціонерами (учасниками) яких є інші юридичні особи (як українські, так і іноземні). Ми вважаємо таке обмеження необґрунтованим і таким, що не відповідає духу та концепції Законопроекту, та суперечить статтям 22, 82 ЗК і статті 12 Законопроекту.

Що стосується набуття підприємствами з іноземною участю у власність земель несільськогосподарського призначення, вважаємо, що до уваги має прийматись лише безпосередня участь іноземних осіб у статутному капіталі української компанії (як наразі і передбачено статтею 82 ЗК). Якщо ж іноземна участь в капіталі української компанії є опосередкованою, це не має впливати на процедуру набуття такою компанією не с/г земель у власність.

Обмеження на обіг земельних ділянок сільськогосподарського призначення

Серед новацій Законопроекту - визначення переліку суб'єктів, які мають переважне право на купівлю земельної ділянки сільськогосподарського призначення приватної власності: спеціалізована установа, органи місцевого самоврядування, користувачі земельної ділянки (оренда чи емфітевзис), власники суміжних земельних ділянок сільськогосподарського призначення (стаття 22). Винятком є продаж земельної ділянки членам сім'ї або родичам. На нашу думку, переважне право мало б поширюватися і на афілійованих з юридичною особою - продавцем осіб.

Цікавим моментом є також і те, що в разі конкуренції осіб, які мають переважне право придбання, Законопроект надає перевагу державі в особі спеціалізованої установи. Таким чином держава отримує можливість запобігати штучному заниженню цін продажу земельних ділянок, набувати у спрощеному порядку (без проходження процедури примусового відчуження з мотивів суспільної необхідності та для суспільних потреб) окремі необхідні земельні ділянки, наповнювати банк земель державної власності для реалізації державної політики в цій сфері тощо.

На практиці все буде не так просто, оскільки подібні придбання потребують значних фінансових ресурсів, які просто відсутні у держави, а також збільшує корупційну складову при визначенні земельних ділянок, які мають набуватися у власність за рахунок державних коштів.

Для банківських та інших кредитних установ, які набули право власності (оренди) земельних ділянок сільськогосподарського призначення в результаті погашення договірних зобов'язань або в результаті звернення стягнення на майно боржників, статтею 21 Законопроекту встановлено шестимісячний строк на їх відчуження органам державної влади чи органам місцевого самоврядування (без конкурсу) або через проведення аукціону (іншим особам). Для усунення можливого неоднозначного тлумачення, доцільно було б цю статтю доповнити прямою вказівкою на необхідність дотримання переважного права держави та інших осіб на придбання такої земельної ділянки, задеклароване в статті 22 Законопроекту.

Новелою, спрямованою на обмеження спекулятивних операцій з земельними ділянками сільськогосподарського призначення приватної власності, є заборона на їх відчуження шляхом укладення договору дарування особам іншим, ніж члени сім'ї або інші родичі відчужувача (діти, батьки, рідні та двоюрідні брати та сестри, дід, баба, рідні дядько та тітка, племінники). Єдиним альтернативним варіантом залишається дарування на користь держави або територіальної громади.

Крім того, Законопроектом передбачено сплату держмита за відчуження земельних ділянок сільськогосподарського призначення (сільськогосподарських угідь) протягом 5 років з років після їх придбання в розмірі від 100% (за відчуження в перший рік) до 60% (п'ятий рік) нормативної грошової оцінки відповідної земельної ділянки. Ця норма також спрямована на обмеження спекулятивних операцій із земельними ділянками шляхом їх обкладення додатковими зборами.

Обмеження щодо граничних розмірів площ земельних ділянок сільськогосподарського призначення для ведення ТСВ

Відверто неринковою та корупційною виглядає норма статті 18 Законопроекту, яка замість встановлення чітких і прозорих підстав обмеження максимальних площ земельних ділянок сільськогосподарського призначення для ведення ТСВ в окремому регіоні та їх розмірів, делегує ці повноваження КМУ. Останній має встановлювати такі обмеження за поданням центрального органу виконавчої влади з питань аграрної політики та Національної академії аграрних наук України "з урахуванням оптимальних розмірів сільськогосподарських підприємств відповідного регіону".

Очевидно, що вказаний критерій створює підґрунтя для різного тлумачення "оптимальності" розмірів сільськогосподарських підприємств, особливо із врахуванням того, що залишається чинним пункт 13 Перехідних положень ЗК, відповідно до якого на період до 01.01.2015 громадяни та юридичні особи можуть набувати право власності на землі сільськогосподарського призначення загальною площею до 100 га (окрім випадків спадкування за законом),

Положення, покликані активувати ринок землі

Законопроект нарешті встановлює легітимну процедуру продажу земельних ділянок та прав на них на земельних торгах, вимоги до суб'єктів торгів, зокрема ліцитаторів, джерела фінансування (місцеві та регіональні бюджети), порядок підготовки та проведення торгів, оприлюднення їх результатів, укладення договорів купівлі-продажу тощо. Законодавче врегулювання цього питання має пожвавити процес розпорядження земельними ділянками з боку органів державної влади та місцевого самоврядування.

На підвищення обороту земель спрямоване і передбачене Законопроектом зняття заборони на відчуження орендарем права на оренду земельної ділянки державної або комунальної власності третім особам, внесення до статутного фонду, передачу у заставу. Однак сама процедура відчуження залишилася неврегульованою в Законопроекті.

Поряд із заходами, спрямованими на підвищення активності на ринку землі, розробники Законопроекту передбачили також і положення, спрямовані на попередження масштабного знецінення та забудови земель сільськогосподарського призначення. Зокрема, Законопроектом, як і очікувалося, встановлено обмеження на зміну цільового призначення земельних ділянок сільськогосподарського призначення, розташованих за межами населених пунктів, набутих із земель державної та комунальної власності протягом 10 років з дня укладання договору відчуження. Таке обмеження підлягає державній реєстрації і зберігається при наступних відчуженнях земельної ділянки або її частини, крім випадків відчуження для суспільних потреб та з мотивів суспільної необхідності. Ця норма виглядає логічною і заперечень не викликає.

Новим у порівнянні з існуючим законодавством є визначення можливості продажу земельних ділянок (права оренди) на земельних торгах у формі конкурсу та їх умов. Така можливість передбачена для будівництва об'єктів транспортної інфраструктури, об'єктів електроенергетики, об'єктів соціальної інфраструктури. Ця новація, на наш погляд, також є логічною, оскільки стосується розвитку об'єктів інфраструктури, які не мають відверто комерційної спрямованості і є найбільш значимими для місцевої громади, а тому надання земель для їх будівництва не може залежати лише від суто грошових показників (запропонованої на аукціоні найвищої ціни).

Інші важливі положення

Умовою продажу земельної ділянки сільськогосподарського призначення та права на її оренду для ведення ТСВ є наявність агрохімічного паспорту земельної ділянки, виготовленого на замовлення продавця такої ділянки (стаття 13). Продаж земельних ділянок, які входять в єдиний масив та використовуються в сівозміні, або права на їх оренду, здійснюється за умови використання земельних ділянок у сівозміні до закінчення періоду ротації згідно з проектом землеустрою (стаття 24).

Крім того, Законопроектом прямо підтверджена норма цивільного законодавства про переважне право співвласників земельних ділянок як несільськогосподарського, так і сільськогосподарського призначення на викуп частки у спільній частковій власності або виділеної окремої частки у спільній сумісній власності у разі її продажу власником (статті 11, 25). При цьому Законопроект використовує некоректний термін "учасник" спільної часткової власності поряд із більш точним визначенням "співвласник".

Законопроект встановив важливе правило, за яким земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної та комунальної власності під господарськими будівлями та іншими спорудами виробничого призначення, що належать фізичним та юридичним особами на праві власності, підлягають продажу саме цим особам. Таке законодавче положення покликане забезпечити стабільність земельних відносин та гарантувати власникам будівель їх право на придбання такої земельної ділянки. Щоправда, доцільно було б поширити це правило не тільки на землі сільськогосподарського призначення, але й на землі інших категорій.

Також, змінами до статті 129 ЗКУ визначено перелік документів, які подаються до КМУ для погодження продажу земельних ділянок іноземним державам та іноземним юридичним особам, а також строк на таке погодження (протягом місяця з дня подання відповідного клопотання).

Окремі зауваження до Законопроекту

Найважливішим наслідком набрання чинності Законопроектом (за умови одночасного прийняття закону про земельний кадастр), є скасування з 01.01.2012 так званого мораторію на обіг земель сільськогосподарського призначення, що має дати потужний поштовх розвитку справжніх ринкових відносин в цій сфері. При цьому, як було зазначено вище, держава встановлює окремі обмеження, спрямовані на збереження державного контролю за ринком земель.

Але якщо вже держава обрала довгострокову стратегію надання доступу іноземним юридичним та фізичним особам (прямо чи опосередковано) до сільськогосподарських земель України тільки через їх довгострокову оренду (що не є новиною або рідкістю в міжнародній практиці), то Законопроект мав би це визначити більш чітко і визначено.

Мета цілком зрозуміла - дотримання балансу між інтересами суспільства (держави і приватних власників земель) в частині збереження контролю за обігом земельних ділянок сільськогосподарського призначення і необхідністю залучення в цей сектор іноземних інвестицій. Але при цьому законом мають бути встановлені додаткові гарантії для іноземних інвесторів, які дозволять їм отримати стабільну, довгострокову і надійну правову схему для інвестування. Без цієї передумови ринок сільськогосподарських земель України не стане повноцінним.

Крім того, для запобігання можливості тимчасового простою (невикористання) сільськогосподарських земель за цільовим призначенням в результаті спекулятивних операцій місцевих "латифундистів" по масовій скупці за неринковими цінами земельних ділянок у приватних власників та формування із них товарних пулів (земельних масивів) для наступного перепродажу за ринковою ціною або передачі в оренду іноземним інвесторам, доцільно було б встановити за це підвищену ставку земельного податку. Таким чином держава могла б певним чином пом'якшити негативні наслідки перехідного періоду до встановлення дійсно ринкових цін на земельні ділянки.

Для збереження контролю держави над процесом формування ринку с/г земель, а також здійснення державної політики в цій сфері і виробництва сільськогосподарської продукції, очевидно, має сенс на певний період (5-10 років) зберегти мораторій на відчуження земельних ділянок сільськогосподарського призначення, які ще перебувають у державній чи комунальній власності. Оскільки частка таких земель у загальній площі земель сільськогосподарського призначення вже не є вирішальною, це не спричинить суттєвий негативний вплив на розвиток ринку земель.