Вчергове звертають на себе увагу правові позиції Верховного Суду України (надалі - ВСУ), висловлені за результатами перегляду судових рішень касаційної інстанції в процесі усунення неоднакового застосування судами правових норм у подібних відносинах.
Цього разу вважаємо за доцільне проаналізувати правові висновки ВСУ щодо юрисдикції спорів, пов'язаних із оскарженням дій уповноваженої особи Фонду гарантування вкладів фізичних осіб на ліквідацію банку стосовно здійснення відшкодування вкладникам за рахунок коштів Фонду.
Зазначені спори є вельми поширеними у судовій практиці. Суть їх здебільшого зводиться до того, що фізична особа-вкладник не погоджується із тим, що її (або відповідно до останніх новел Закону України «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб» - номер її банківського рахунку) не включили до переліку, який надає право на отримання коштів за рахунок Фонду гарантування вкладів. Зважаючи на таке, особа зазвичай просить суд визнати бездіяльність уповноваженої особи Фонду гарантування вкладів протиправною, а також вимагає вчинення дій, спрямованих на включення її до відповідного переліку.
В постанові ВСУ від 16.02.2016 у справі за позовом управління Пенсійного фонду України у Васильківському районі Дніпропетровської області до уповноваженої особи Фонду гарантування вкладів фізичних осіб щодо ліквідації публічного акціонерного товариства «Брокбізнесбанк» про визнання протиправними дій, зобов'язання вчинити дії, а також у постанові від 15.06.2016 у справі за позовом фізичної особи до уповноваженої особи Фонду гарантування вкладів фізичних осіб на ліквідацію публічного акціонерного товариства «Комерційний банк «Український фінансовий світ» про визнання протиправними дій, зобов'язання вчинити дії було висловлено правову позицію про те що відповідні спори не належать до юрисдикції адміністративних судів.
Цікаво, що перше із двох згаданих судових рішень ВСУ було винесено в складі двох судових палат - у господарських справах та в адміністративних справах.
При цьому в першій із згаданих справ (постанова від 16.02.2016) позивачем виступало Управління Пенсійного фонду, яке претендувало на кошти Фонду гарантування вкладів із тих підстав, що вони були перераховані на користь Пенсійного фонду фізичною особою, але гроші на рахунок Управління не надійшли через неспроможність банку.
У другій справі (постанова від 15.06.2016) позивачем була безпосередньо фізична особа, яка мала на меті отримати відшкодування за своїм вкладом за рахунок коштів Фонду гарантування вкладів фізичних осіб і просила включити себе до відповідного переліку, що складався уповноваженою особою Фонду.
Незважаючи на істотну відмінність у статусі позивачів і, як наслідок, суттєво різні фактичні обставини у справах, ВСУ висловив фактично тотожні правові позиції і визнав, що в обох випадках на спірні правовідносини не поширюється юрисдикція адміністративних судів України. Причому в постанові від 15.06.2016 ВСУ послався на те, що ту саму правову позицію вже було висловлено в постанові від 16.02.2016.
Доводи ВСУ, якими обґрунтовані відповідні правові висновки, полягають у такому.
Розглядаючи справу, адміністративні суди всіх інстанцій виходили з того, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів. На думку колегії суддів Судової палати в адміністративних справах і Судової палати у господарських справах Верховного Суду України, такий висновок не ґрунтується на правильному застосуванні норм матеріального права.
Частиною третьою статті 2 Закону України від 14 травня 1992 року № 2343-ХІІ «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом» передбачено, що законодавство про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом при розгляді судом справи про визнання неплатоспроможним (банкрутом) банку застосовується з урахуванням норм законодавства про банки і банківську діяльність.
У свою чергу, статтею 1 Закону № 2121-ІІІ передбачено, що цей Закон визначає структуру банківської системи, економічні, організаційні і правові засади створення, діяльності, реорганізації і ліквідації банків.
У пункті шостому статті 2 Закону України від 23 лютого 2012 року № 4452-VІ «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб» зазначено, що ліквідація банку - процедура припинення банку як юридичної особи відповідно до законодавства.
Виходячи із системного аналізу вказаних норм законодавства та враховуючи положення статті 12 Господарського процесуального кодексу України, можна дійти висновку, що на спори, які виникають на стадії ліквідації (банкрутства) банку, не поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Одночасно ВСУ дійшов висновків, що відповідні спори мають розглядатися за правилами господарського судочинства, про що безпосередньо зазначено в мотивувальній частині постанови від 15.06.2016.
Спробуємо проаналізувати, наскільки зазначені висновки ВСУ узгоджуються з нормами чинного законодавства.
Основний аргумент ВСУ на користь своєї позиції щодо юрисдикції розглядуваних справ полягає в тому, що спори між фізичною особою та уповноваженою особою Фонду гарантування вкладів фізичних осіб виникають на стадії ліквідації (банкрутства) банку. Саме цією обставиною, на думку ВСУ, пояснюється те, що відповідні спори підвідомчі господарським судам згідно із статтею 12 Господарського процесуального кодексу України (надалі - ГПК). Напевно, ВСУ вважає, що всі без винятку спори, в тому числі публічно-правові, які виникають на стадії ліквідації банку, підлягають розгляду за правилами господарського судочинства. Або ж ВСУ заперечує той факт, що спори між уповноваженою особою Фонду гарантування вкладів фізичних осіб і вкладниками банку щодо включення відповідних фізичних осіб до переліку вкладників, які мають право на відшкодування за рахунок коштів Фонду, є публічно-правовими.
На нашу думку, зробивши цей висновок, ВСУ не врахував такого.
Насамперед, відсутні підстави вважати, що розглядувана категорія спорів не належить до публічно-правових.
Так, відповідно до статті 3 Закону України «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб» Фонд є установою, що виконує спеціальні функції у сфері гарантування вкладів фізичних осіб та виведення неплатоспроможних банків з ринку і ліквідації банків у випадках, встановлених цим Законом.
У свою чергу, згідно із частиною першою статті 4 цього ж Закону Основним завданням Фонду є забезпечення функціонування системи гарантування вкладів фізичних осіб та виведення неплатоспроможних банків з ринку.
Для цього Фонд наділений відповідними функціями, що визначені частиною другою статті 4 Закону України «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб». Серед таких функцій є здійснення заходів щодо організації виплат відшкодувань за вкладами у строки, визначені цим Законом; здійснення процедури виведення неплатоспроможних банків з ринку, у тому числі шляхом здійснення тимчасової адміністрації та ліквідації банків, організація відчуження всіх або частини активів і зобов'язань неплатоспроможного банку, продаж неплатоспроможного банку або створення та продаж перехідного банку і навіть застосування до банків та їх керівників відповідно фінансових санкцій і накладення адміністративні штрафів.
Наведене свідчить про те, що функції Фонду пов'язані із здійсненням владних управлінських повноважень.
В свою чергу, згідно з пунктом 7 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України) суб'єктом владних повноважень є, зокрема, будь-який суб'єкт при здійсненні ним владних управлінських функцій.
Враховуючи викладене, Фонд є суб'єктом владних повноважень у розумінні КАС України.
В свою чергу, згідно з пунктом першим частини другої статті 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності суб'єктів владних повноважень.
Отже, за своїм характером спір між уповноваженою особою Фонду гарантування вкладів фізичних осіб і вкладниками банку щодо включення відповідних фізичних осіб до переліку вкладників, які мають право на відшкодування за рахунок коштів Фонду, є публічно-правовим.
Очевидно, усвідомлюючи цей факт в мотивувальній частині постанови ВСУ від 16.02.2016 ВСУ послався на те, що відповідно до частини другої статті 2 КАС України до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Певно, ВСУ вважає, що для публічно-правових спорів у процесі ліквідації банку встановлено інший порядок судового провадження, а саме провадження в господарських судах. І ця обставина, на думку ВСУ, випливає з системного аналізу норм Законів України «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом», «Про банки і банківську діяльність», «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб» і з урахуванням змісту статті 12 ГПК України.
Чи дійсно стаття 12 ГПК України змінює підвідомчість спорів щодо дій або бездіяльності Фонду гарантування вкладів фізичних осіб стосовно долі відшкодування вкладникам-фізичним особам з адміністративної на господарську? І чи взагалі спір щодо відшкодування вкладникам коштів за рахунок Фонду є спором у процесі ліквідації банку?
На нашу думку, з аналізу норм законодавства, яке регулює питання ліквідації боржників через їх неплатоспроможність, випливає, що в будь-якому разі учасником спору в процесі ліквідації певного суб'єкта є цей суб'єкт, тобто боржник.
Дійсно, згідно із статтею 1 Закону України «Про відновлення платоспроможності боржника і визнання його банкрутом» учасники у справі про банкрутство - це сторони, забезпечені кредитори, арбітражний керуючий (розпорядник майна, керуючий санацією, ліквідатор), власник майна (орган, уповноважений управляти майном) боржника, державний орган з питань банкрутства, Фонд державного майна України, представник органу місцевого самоврядування, представник працівників боржника, уповноважена особа засновників (учасників, акціонерів) боржника, а також у випадках, передбачених цим Законом, інші особи, які беруть участь у провадженні у справі про банкрутство. Всі перелічені особи в той чи інший спосіб є учасниками певних правовідносин, у яких бере участь безпосередньо боржник.
Разом із тим, правовідносини між Фондом і вкладниками, які претендують на отримання відшкодування за рахунок коштів Фонду, складаються без участі банка-боржника.
Учасниками цих правовідносин є виключно вкладники та Фонд, і саме в них виникають відповідні права та обов'язки.
Банк, який ліквідується, жодним чином не впливає на той факт, чи буде особу включено до переліку тих, хто має право на відшкодування за рахунок коштів Фонду. Це питання відповідно до норм Закону України «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб» вирішує виключно Фонд. Отже, правовідносини між Фондом та вкладниками не породжують прав та обов'язків для банку.
Відтак, відсутні підстави вважати, що правовідносини між вкладниками та Фондом щодо формування переліку осіб, які мають право на відшкодування вкладів за рахунок коштів Фонду, складаються за участі банку. Тому ці правовідносини не стосуються безпосередньо процедури ліквідації банку. Юридичний факт неплатоспроможності банку є лише підставою для виникнення правовідносин щодо відшкодування вкладникам їх вкладів за рахунок коштів Фонду, проте процес ліквідації має окремий перебіг і не впливає на обсяг відшкодування вкладникам.
Недаремно в статті 4 Закону України «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб» законодавець чітко виокремив такі самостійні функції Фонду, як здійснення заходів щодо організації виплат відшкодувань за вкладами у строки, визначені цим Законом (пункт 4 частини другої статті 4); здійснення процедури виведення неплатоспроможних банків з ринку, у тому числі шляхом здійснення тимчасової адміністрації та ліквідації банків, організація відчуження всіх або частини активів і зобов'язань неплатоспроможного банку, продаж неплатоспроможного банку або створення та продаж перехідного банку (пункт 8 частини другої статті 4 згаданого Закону).
Наведене свідчить про те, що спір стосовно права на відшкодування вкладів фізичних осіб за рахунок коштів Фонду є публічно-правовим спором, який не є спором у процесі ліквідації банку, а має окремий характер і стосується виконання окремої владної функції Фонду, а саме організації виплат відшкодувань за вкладами (пункт 4 частини другої статті 4 Закону України «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб»).
Зважаючи на таке, до цих спорів немає підстав застосовувати приписи статті 12 ГПК України та поширювати на такі спори юрисдикцію господарських судів.
Та навіть якщо й застосовувати надміру розширене тлумачення поняття спору, пов'язаного із ліквідацією банку, це не дає підстав для поширення на розглядувані спори статті 12 ГПК України.
Згідно із зазначеною нормою, господарським судам підвідомчі, зокрема, справи про банкрутство (пункт 2 частини першої статті 12 ГПК України) та справи у спорах з майновими вимогами до боржника, стосовно якого порушено справу про банкрутство, у тому числі справи у спорах про визнання недійсними будь-яких правочинів (договорів), укладених боржником; стягнення заробітної плати; поновлення на роботі посадових та службових осіб боржника, за винятком спорів, пов'язаних із визначенням та сплатою (стягненням) грошових зобов'язань (податкового боргу), визначених відповідно до Податкового кодексу України, а також справ у спорах про визнання недійсними правочинів (договорів), якщо з відповідним позовом звертається на виконання своїх повноважень контролюючий орган, визначений Податковим кодексом України (пункт 7 частини першої цієї ж статті).
Очевидно, саме пунктом 7 частини першої статті 12 ГПК керувалися судові палати в господарських та адміністративних справах, коли віднесли спори за участі вкладника та Фонду до юрисдикції господарських судів. Адже будь-якої іншої норми, яка хоча би приблизно стосувалася розглядуваних правовідносин, у статті 12 ГПК України немає.
Проте і цей пункт, як можна побачити з його змісту, жодним чином не може бути застосований до будь-яких спорів між Фондом і вкладниками.
Адже пункт 7 частини першої статті 12 ГПК України мітить чіткі ознаки спорів, які належать до юрисдикції господарських судів. Це справи у спорах з майновими вимогами до боржника, стосовно якого порушено справу про банкрутство, у тому числі справи у спорах про визнання недійсними будь-яких правочинів (договорів), укладених боржником; стягнення заробітної плати; поновлення на роботі посадових та службових осіб боржника.
Отже, підвідомчі господарським судам саме спори з майновими вимогами саме до боржника, щодо якого порушено справу про банкрутство.
Навіть якщо проводити аналогію між процедурою банкрутства і процедурою виведення банку з ринку та його ліквідацією, передбаченою Законом України «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб», обов'язковою кваліфікуючою ознакою господарського спору є те, що позовні вимоги пред'являються саме до боржника.
Натомість, у випадку зі спорами між вкладниками та Фондом позов пред'являється не до банка-боржника, а до Фонду, який за будь-яких обставин не може ототожнюватися із боржником, щодо якого порушено справу про банкрутство. Адже Фонд хоча і є боржником перед фізичними особами-вкладниками, проте в жодному разі не є тим боржником, щодо якого триває ліквідаційна процедура.
Таким чином, буквальне тлумачення статті 12 ГПК України свідчить про те, що відповідні норми не поширюються на спори між вкладниками та Фондом.
Відповідно, щодо цих публічно-правових спорів (а вище ми навели аргументи на користь саме такого висновку) не встановлено жодного іншого порядку судового провадження, ніж в адміністративних судах.
Тому є безпідставними посилання ВСУ на статтю 2 КАС України як обґрунтування того, що відповідні публічно-правові спори мають іншу судову юрисдикцію, зокрема, господарську.
Враховуючи викладене, відсутні підстави для поширення юрисдикції господарських судів на спори між вкладниками та Фондом щодо формування переліку осіб (або їх рахунків), які мають право на відшкодування за рахунок коштів Фонду.
Ці спори є публічно-правовими, виникають з приводу здійснення Фондом своїх владних управлінських функцій стосовно організації виплати вкладникам відшкодування, і стосовно цих спорів немає іншого порядку судового провадження, ніж провадження в адміністративних судах. Отже, на такі спори поширюється юрисдикція виключно адміністративних судів.
Разом із тим, ВСУ іншої думки.
Варто зазначити, що практична реалізація правових позицій ВСУ, висловлених у згаданих постановах від 16.02.2016 та 15.06.2016 призведе до правової невизначеності і поставить під сумнів реалізацію громадянами свого права на судовий захист.
Особливо важливою в цьому контексті є постанова від 15.06.2016, якою ВСУ фактично унеможливив звернення фізичної особи до адміністративного суду із позовом до Фонду гарантування вкладів фізичних осіб із вимогою, спрямованою на забезпечення права на відшкодування суми вкладу за рахунок коштів Фонду.
Станом на червень 2016 року лише Вищим адміністративним судом України було розглянуто понад 1,5 тисячі справ цієї категорії. Всі вони були розглянуті по суті за правилами адміністративного судочинства.
На розгляд адміністративних судів першої інстанції протягом першого півріччя 2014 року надійшло понад 1200 спорів цієї категорії, а протягом першого півріччя 2015 та 2016 років - понад 2500 та понад 2700 таких спорів відповідно. Тобто, кількість зазначених справ має тенденцію до зростання, що не дивно з урахуванням стану банківської системи в Україні. Значна кількість цих спорів уже розглянуті по суті за нормами КАС України
Згідно з правовою позицією, висловленою наразі ВСУ, всі відповідні судові рішення є незаконними. Отже, громадяни ризикують тим, що всі їх зусилля із відновлення порушених Фондом прав можуть виявитися марними. І громадянам доведеться судитися вдруге, але вже за правилами господарського судочинства. А ці правила, в свою чергу, не передбачають покладення на суб'єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій або бездіяльності, на відміну від статті 71 КАС України. В господарському процесі кожна сторона повинна довести свою позицію самостійно.
Варто також зазначити, що стаття 12 ГПК України передбачає звернення до господарського суду із майновою вимогою до особи, щодо якої триває ліквідаційна процедура в зв'язку із неплатоспроможністю цієї особи. Відповідно, і судовий збір за подання такої заяви має справлятися як із майнової вимоги. Водночас, вимога, яка пред'являлася громадянами до адміністративних судів, розглядалася як немайнова. Отже, переорієнтація відповідної категорії спорів на господарські суди серед іншого призведе також і до збільшення витрат громадян на захист своїх інтересів у суді.
Вважаємо, що розглядувана правова позиція ВСУ лише підтверджує необхідність якнайшвидшого та глибокого реформування судової системи України із обов'язковим оновленням складу судових органів. Можливо, нові судові органи, і зокрема, створюваний Верховний Суд, займатимуть виважену та обґрунтовану позицію у багатьох нагальних для суспільства проблемних питаннях.
Олександр Нечитайло, голова Вищого адміністративного суду України
Антон Поляничко, радник Голови Вищого адміністративного суду України
