Попытки следовать требованиям европейского законодательства и европейским тенденциям приводят иногда к очень интересным результатам. Так, например, применение идеи о дискреционных полномочиях органов государственной власти приводят к тому, что в некоторых ситуациях нет возможности реально защитить свои права даже через суд.
В частности, в Рекомендациях от 11.03.1980 г. № R (80) 2 Комитет Министров Совета Европы определил «дискреционное полномочие» как полномочие, которое административный орган может осуществлять, пользуясь определенной свободой усмотрения при принятии того или иного решения. Такой орган в силу наличия у него дискреционного полномочия может выбирать из нескольких вариантов допустимых решений то, которое он считает наиболее подходящим в данном случае. При этом дается рекомендация судам не вмешиваться в дискреционные полномочия государственных органов.
Однако, в Украинских реалиях, дискреционные полномочия стали трактоваться как любые полномочия, когда орган государственной власти принимает то или иное решение. В свою очередь, украинские суды, рассматривая споры иногда предпочитают не нарушать таким образом истрактованные полномочия органов государственной власти.
В результате возникает ситуация, когда суд, устанавливая со стороны государственных органов нарушения прав граждан или юридических лиц, не обязывает государственные органы принять конкретное решение или совершить какое-то действие, а предписывает «повторно рассмотреть». В свою очередь, орган госвласти, повторно рассматривая вопрос, опять отказывает в предоставлении тех или иных государственных услуг. И получается, что судиться в таком случае практически бессмысленно, поскольку решение, все равно не будет реализовано.
Проиллюстрировать данную ситуацию можно на примере судебных споров с государственными регистраторами, которые даже при наличии полного пакета документов отказывают в регистрации прав на недвижимое имущество, по сути, мотивируя это лишь тем, что они имеют право отказать.
Также похожая ситуация сложилась с одним из коллективных органов государственной власти, уполномоченным выдавать лицензии. Так, одно предприятие, у которого уже была лицензия, обратилось для переоформления лицензии в связи с некоторыми изменениями в своей деятельности. Однако, им было отказано в переоформлении лицензии без обоснования причин отказа. При этом вопрос об отказе в переоформлении лицензии даже не ставился на голосование. Однако, профильным Законом и инструкцией, утвержденной самим органом, четко предусмотрены случаи, в которых орган имеет право отказать в переоформлении лицензии. Этих случаев в данном деле нет. В суде госорган ссылается на наличие у него дискреционных полномочий для принятия такого решения.
Однако, по сути, в данном случае речь идет не о дискреции, а о принятии решения, которое не предусмотрено законом, то есть о противоправных действиях, или даже скорее о противоправном бездействии. Орган власти мог бы отказать в переоформлении лицензии только если бы доказал, что у него были предусмотренные законом основания для принятия такого решения. По этому делу, госорган этого сделать не смог, поэтому суды первых двух инстанций приняли сторону предприятия и обязали их принять соответствующее решение и переоформить лицензию. Хотя в аналогичных делах по другим предприятиям, есть решения о «пересмотре» государственным органом заявления на переоформление лицензии. Точку в этом деле должно поставить решение Высшего административного суда Украины или в крайнем случае Верховного Суда Украины.
На мой взгляд, в таких спорах со стороны государственных органов происходит подмена понятий, поскольку не любые полномочия органов власти по принятию решений, являются дискреционными. Дискреция есть только в случае, если в рамках закона (не нарушая закон) госорган может принять различные решения. Хорошим примером является полномочие местных советов по землеотводу. Именно депутаты местных советов определяют, кому отдать землю и с каким целевым назначением.
В случаях же, когда у государственного органа, четко указано, что он должен сделать конкретные действия, или что какие-то действия он может сделать только в случае наличия конкретных обстоятельств, то в таком случае дискреционных полномочий нет.
Именно поэтому, на мой взгляд, госорган обязан переоформить лицензию, если нет оснований для отказа, зарегистрировать недвижимость или совершить другие действия.
Хорошим примером решения таких вопросов является судебная практика по налоговым спорам, в частности по неправомерному отказу в регистрации плательщиком НДС. В большинстве случаев, суд обязывает не рассмотреть вопрос о регистрации, а именно зарегистрировать. Такая же ситуация и по налоговым накладным.
И такой подход, на мой взгляд, является правильным, так как дает возможность гражданам и предприятиям более действенно защищать свои права, а административным судам выполнять свою функцию. В противном случае, наличие административных судов - бессмысленно, поскольку защитить и восстановить нарушенное право не удается.
Антон Каганец, старший юрист ЮК Prove Group
